Форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России»
В среднесрочной перспективе в нашей стране могут появиться новые объекты управления — суперрегионы, большие агломерации, опорную роль в развитии которых будyт играть города. Такую вероятную революционную переоценку приоритетов, пути развития новых принципов планирования в регионах обсуждали на ежегодном, девятом, общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России», прошедшем в Санкт-Петербурге
Форум состоялся 18–19 октября, его организаторами традиционно выступили Госдума, Минрегион, Минфин, Минэкономразвития, Правительство Санкт-Петербурга, Центр стратегических разработок и Леонтьевский центр.
Полтора десятка агломераций
Попытка увидеть экономическую и социальную карту страны в виде больших городских агломераций (в настоящее время крупные города и прилегающие к ним территории управляются независимо друг от друга, разными администрациями) — это та несомненная новизна, которая прозвучала в докладах участников форума. Стратегия развития макрорегионов должна строиться на основе проектов в экономике и в социальной сфере, подчеркнул на пленарном заседании заместитель министра регионального развития Юрий Осинцев, а субъектами управления и инновационного развития стать города. Это предполагает перенос центра тяжести экономической политики государства с федерального на региональный и городской уровни и переход к поддержке сформировавшихся «точек роста».
Сегодня в России можно выделить 15–17 агломераций, обладающих потенциалом развития экономики, сравнимым с агломерациями Москвы и Санкт-Петербурга, заявил Ю. Осинцев. В ходе создания агломераций, как полагает представитель Минрегиона, могут быть решены проблемы повышения конкурентоспособности и города, и прилегающих территорий, обеспечения стабильного притока инвестиций, вывода региона в целом на глобальный рынок и формирование регионального финансового центра, располагающего возможностями выхода на глобальный рынок.
Одним из действенных инструментов Юрий Осинцев считает программы государственно-частного партнерства, уже зарекомендовавшие себя на региональном и муниципальном уровнях. В частности успешно развивается подобное сотрудничество в Череповце, где собственники градообразующих предприятий активно реализуют программы развития города в сотрудничестве с органами местной власти. Именно в городах наибольший потенциал для развития ГЧП, в том числе в строительном комплексе, на транспорте, в сфере инфраструктуры и ЖКХ, перечислил докладчик. Одна из самых весомых с точки зрения вклада в ВВП отрасль — строительная, на нее приходится около 5% российского ВВП и 5,5 млн рабочих мест. И именно эта отрасль сегодня более других нуждается в государственной поддержке. Минрегион разработал пятилетнюю программу поддержки отрасли (на 2011–2015 гг., программа «Жилище»). Ее назначение — до 2015 г. поддержать региональные программы развития стройиндустрии. Особенность программы, подчеркнул замминистра, в том, что объектами поддержки выступают не те или иные конкретные проекты, а отрасль в целом, нуждающаяся как в появлении новых предприятий стройиндустрии, так и в новых технологиях и материалах, а также новых стандартах энергоэффективности. Министерство понимает и важность работы по снижению административных барьеров в отрасли. До конца года, пообещал Юрий Осинцев, завершится работа по созданию негосударственной экспертизы в отрасли с участием тех институтов СРО, которые уже прошли этап первоначального формирования и встали на ноги.
Нормативный вакуум
Региональная политика стратегического планирования в настоящее время проводится лишь указами главы государства, напомнила депутат Госдумы Галина Изотова. Первый указ — от 1996 г., второй — от 2009-го. Собственно законодательная основа для формирования и реализации региональных стратегий — лишь в проектах. Так, во втором чтении в Госдуме приняты законопроекты, регулирующие вопросы формирования федеральных целевых программ и регионального развития.
В первом чтении нижняя палата парламента приняла большой пакет законопроектов, касающийся зон территориального развития. Эти документы ориентированы на решение вопросов развития депрессивных территорий, уточнила Галина Изотова, а также вопросов приграничного сотрудничества. Часть законопроектов нацелена на упрощение механизмов территориального планирования и коррекцию распределения сфер ответственности и полномочий власти.
Но даже если все законопроекты благополучно пройдут через тернии думских обсуждений, даже если все они будут приняты, то стратегическое планирование в регионах все же не станет еще нормой жизни, подчеркнула Галина Изотова. Ведь самый принципиальный из вопросов — формирование бюджетной стратегии на основе региональных стратегий — еще не обсуждался в Госдуме. Соответствующий законопроект готовится, но в повестку еще не внесен.
Как отмечали участники форума, если исходить из логики последнего президентского указа (от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», имеет статус «Для служебного пользования»), то на верхнем уровне иерархической системы документов должна находиться «Концепция пространственной организации территории Российской Федерации». Однако и такого документа, на основе которого, в свою очередь, как представляется, могут быть разработаны методические указания по разработке региональных стратегий, пока нет. А на практике наибольшую поддержку получили на сегодня стратегии не регионов, а федеральных округов. Принятые на сегодня стратегии, которые предлагается рассматривать как своего рода эталонные — это стратегии развития Южного и Дальневосточного федеральных округов. Отсюда и много вопросов и в отношении определения субъекта разработки стратегии, и методики подобной работы, процедур ее согласования, а затем и механизмов реализации.
Космодром, самолет, мост для АТЭС
Совсем особая история — Дальневосточный федеральный округ, отметил заместитель полпреда президента в ДФО Александр Левинталь. Ни один другой федеральный округ и ни один из субъектов Российской Федерации не потерял за последние 20 лет четверть своего населения, как это произошло на Дальнем Востоке. Особенность региона еще и в том, что его развитие идет очаговым образом, и он фактически оторван от основной территории России. И если Россия хочет сохранить для себя Дальний Восток, то приходится разрабатывать специальные стратегии для этого макрорегиона, границы которого, кстати, для целей стимулирования развития экономики пришлось расширить вплоть до Иркутской области. Ведь основные проекты федерального значения, предусмотренные стратегией развития округа («Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. №2094-р, см. также Приложение) — это строительство космодрома, разработка самолетов нового поколения, мероприятий, связанных с проведением саммита АТЭС.
Представитель ДФО полагает, что настало время четко прописать механизмы реализации стратегий территориального развития и определить полномочия и функции управляющих процессом ведомств, органов исполнительной власти и общественных организаций. По этому вопросу у Александра Левинталя есть мнение, с которым, по его собственному признанию, многие не согласны. И оно состоит в следующем: контроль за реализацией стратегий территориального развития, возложенный на межведомственную комиссию, возглавляемую одним из замов российского премьера, может стать более эффективным, если в Минрегионе программу развития ДФО будет курировать специальный замминистра. «Дальневосточный округ — это 40% территории страны, — настаивает зам. полпреда, — так что специальный дальневосточный замминистра в Минрегионе — это оправданно». Наконец, совет губернаторов при полпреде должен опираться на более активную и эффективную работу ассоциаций делового сотрудничества. Дальневосточная ассоциация экономического взаимодействия для того, чтобы выполнять подобную роль, нуждается, как полагает Александр Левинталь, в серьезном и финансовом, и организационном усилении.
Что есть Арктика? И что есть приоритеты?
О том, насколько разные вопросы необходимо решить для создания эффективной системы стратегического планирования в регионах, можно судить по выступлению губернатора Мурманской области. Дмитрий Дмитриенко обратил внимание на то, что на сегодня отсутствует четкое представление о том, как проходят границы арктической территории. Последняя в любом случае вряд ли будет так велика, как Дальний Восток, с точки зрения доли в общероссийской территории, но ее значение для экономики от этого не умаляется.
«Арктическая зона, где живет лишь 1% населения — это 11% ВВП, 20% экспорта, а по отдельным его статьям: апатиты, никель, медь — почти 100%», — отметил губернатор. Между тем южные границы арктической зоны в Российской Федерации, в отличие от северных, которые более или менее понятны, остаются крайне размытыми. Были идеи отодвинуть южную границу арктической зоны аж до Байкала. «Между тем без четкого определения границ зоны — нет предмета ни госуправления, ни госрегулирования», — подчеркнул Дмитрий Дмитриенко.
В арктической зоне и в Мурманской области в частности, как правило, реализуются крупные проекты — строительство железных дорог и создания горнометллургических производств. Инвестиции в эти проекты, как правило, государственные или предусматривающие значительное госучастие. Без государственных вложений развития Заполярья вряд ли возможно вообще. Но как в подобных регионах стимулировать развитие малого и среднего бизнеса, это большой вопрос, отметил губернатор. Суровые климатические условия, высокие расходы на оплату труда — в таких условиях малый бизнес с его относительно небольшой прибыльностью вообще не имеет серьезных шансов на развитие, подчеркнул Дмитрий Дмитриенко. А собственно стратегия развития области базируется на трех китах и соответственно трех крупных проектах: освоения Штокмановского месторождения, создание Мурманского транспортного узла, предусмотренного соответствующей федеральной целевой программой, и мероприятиях к празднованию 100-летия Мурманска.
Об эффективности планирования
Не столь крупные региональные проекты, и особенно проекты развития муниципальных образований, как было отмечено в дискуссиях на форуме, оказываются в среде, совершенно отличной от проектов крупных и имеющих федеральное значение. Фактически на разных уровнях существует несколько видов планирования, нередко между собой никак не связанных. И эта несогласованность планов и намерений подчас усиливается действиями федеральных ведомств: у блока экономических ведомств свои представления, у финансовых — свои, а у Минрегиона — отличные от двух предыдущих. И такие разные импульсы, идущие в регионы из центра, создают ситуацию высокой неопределенности, причем и на стадии разработки стратегии, и на стадии ее реализации.
Резкая оценка реализуемости разрабатываемых стратегий прозвучала из уст руководителя фонда «Институт экономики города» Надежды Косаревой. «Мне рассказывают про страну, в которой я не живу, — подчеркнула она. — На практике очень мало примеров, когда та или иная стратегия региона была реально выполнена. Большинство подобных документов, во всяком случае, до недавнего времени — стоят не более, чем стопка резаной бумаги». «Но не для Якутии, — парировал представитель республики Саха. — Стратегия развития республики утверждена в 2007 г. и успешно реализуется, результаты просто неоспоримы».
Своеобразным рефреном в дискуссиях форума звучало предложение не изобретать новый механизм стратегического регионального планирования, а усовершенствовать старый, более нормативно проработанный и апробированный на практике механизм территориального планирования в рамках Градостроительного кодекса и градостроительных планов.
Суть возражений противников этой идеи в том, что задачи стратегического планирования шире тех, что традиционно решались в рамках прежних схем территориального планирования, а задачи привлечения инвесторов под региональные проекты диктует необходимость разработки принципиальной иной документации для реализации поставленных задач. «ВЭБ не даст ни копейки, если не будет грамотно оформленных проектов в соответствии с требованиями банка», — отрезал директор Центра ГЧП Банка развития (ВЭБ) Александр Баженов.
Наталья ГЕТЬМАН, Елена СТАРОСТЕНКОВА. «Opec.ru» 26 октября 2010 года
Демоскоп Weekly издается при поддержке:
Фонда ООН по народонаселению (UNFPA) - www.unfpa.org
(c 2001 г.)
Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров - www.macfound.ru
(с 2004 г.)
Фонда некоммерческих программ "Династия" - www.dynastyfdn.com
(с 2008 г.)
Российского гуманитарного научного фонда - www.rfh.ru
(2004-2007)
Национального института демографических исследований (INED) - www.ined.fr
(с 2004 г.)
ЮНЕСКО - portal.unesco.org
(2001), Бюро ЮНЕСКО в Москве - www.unesco.ru
(2005)
Института "Открытое общество" (Фонд Сороса) - www.osi.ru
(2001-2002)