… об эффективности бюджетных программ содействия занятости

Чтобы переизбраться, политики искусственно сокращают уровень безработицы перед выборами. Как это делают в Германии – перевод статьи Марио Мехтеля и Никласа Потрафке

Во многих развитых странах уровень безработицы уже несколько десятилетий – одна из ключевых политических тем, играющая решающую роль во время предвыборных кампаний. Многочисленные исследования сходятся в том, что избиратели голосуют «за» или «против» правящей партии, руководствуясь главным образом ситуацией на рынке труда. Поэтому перед выборами правительство вынуждено предпринимать шаги по снижению уровня безработицы. Эти меры добавляют ему популярности, увеличивают шансы на переизбрание.
Один из возможных способов снизить безработицу – масштабные бюджетные программы. Другой, намного более прямой путь, мы описали в недавнем исследовании. Оно основано на статистике земель Западной Германии с 1985 по 2004 гг. Нашей целью было эмпирически проверить, прибегают ли региональные правительства перед выборами к активной политике на рынке труда, чтобы снизить уровень безработицы. Подталкивают ли электоральные мотивы политиков к созданию искусственных рабочих мест?

Контекст
В многочисленных эмпирических исследованиях было доказано, что ключевое влияние на шансы политиков переизбраться оказывает уровень безработицы (см., например, статьи Уршпрунга, Кирхгесснера, Льюис-Бека и Палдама, книгу Мюллера). Причинно-следственная связь очевидна: чем ниже уровень безработицы, тем больше у правительства шансов переизбраться.
В политэкономической литературе на различных примерах доказано, что для правительств характерно «оппортунистическое поведение» [они стремятся реализовать собственные эгоистические интересы вопреки общественным, увеличить влияние, даже в ущерб предварительно выдвинутым принципам – прим. ред]. Перед выборами правительства идут на различные меры, увеличивающие их шансы не переизбрание (см. классические работы Нордхауса; Рогоффа и Сиберт). Пример подобного оппортунистического поведения – массированные бюджетно-налоговые меры, вызывающие экономический рост и снижающие безработицу.
Мы исследуем другой – более непосредственный способ понижения уровня безработицы перед выборами. В Германии, к примеру, безработные, которые участвуют в программах активной политики на рынке труда (АПРТ, или AAMP – aktive Arbeitsmarktpolitik), больше не числятся безработными. Поэтому каждый дополнительный участник этой программы непосредственно уменьшает уровень безработицы. Программа оказывает большое влияние на количественные показатели уровня безработицы. Как удалось установить Хагену и Штайнеру, в 1980 – 1998 гг. в землях Западной Германии уровень безработицы был бы в среднем на 0,25% выше, если исключить из списка этих программ только одну, по созданию занятости безработных (ПСЗ).

Данные и эмпирическая модель
Чтобы получить данные за максимально продолжительное время, мы остановились на статистике по федеральным землям Западной Германии. Программы активной политики на рынке труда (АПРТ) в значительной степени определяются на уровне земельных правительств и на местном уровне. Сравнивать программы в различных землях, как правило, сложно. Сопоставление данных за разное время осложняется применением большого количество различных методов, которые часто и назывались по разному.
Лучше всего сравнению поддаются программы по созданию занятости (ПСЗ, или ABM – Arbeitsbeschaffungsma?nahmen). С 1980-х годов они являлись важнейшим инструментом создания субсидируемых рабочих мест (если учитывать количество участников программ и их бюджет – см. статью Хагена и Штайнера). Поэтому мы сконцентрировались на изучении этой программы. Наше исследование охватывает 1985-2004 гг., когда реформа Хартца внесла многочисленные изменения в программы активной политики на рынке труда (АПРТ), и значение схем по созданию занятости (ПСЗ) уменьшилось.
В качестве зависимой переменной в нашей эконометрической модели выступает отношение темпов роста числа участников программ ПСЗ к общему числу населения. Особенно сильно программы по созданию искусственной занятости (ПСЗ) применяли в Бремене (в среднем 4,51 участник на 1000 жителей), Гамбурге (1,89) и Сааре (1,84). В то же время число участников таких программ в Баден-Вюртемберге (0,36), Баварии (0,69) и Гессене (0,71) было сравнительно невелико. В среднем в исследуемый период на 30 безработных приходился один участник ПСЗ.
Ключевая объясняющая переменная в модели содержит информацию, проходили ли в данном году выборы в парламент в соответствующей федеральной земле. Исследование учитывает и другие факторы, которые могли повлиять на объемы программ активной политики на рынке труда. В частности, уровень безработицы в регионе в соотношении с объемом ПСЗ. Также во внимание принимаются ВРП на душу населения, уровень образования, и контрольные переменные, характерные для отдельного региона и времени (например, воссоединение Германии).
В политической экономии есть важное направление исследований, которое изучает, как соотношение партий в правительстве влияет на реализацию политических программ. «Теория партийных предпочтений» (partisan theory – см. работы Гиббса и Алесины) позволяет выдвинуть гипотезу, что правительства, в составе которых доминируют «левые», больше обеспокоены проблемами безработицы и охотнее выделяют средства на ее снижение, а для «правых» более значимы низкие инфляция и госрасходы. Поэтому в нашей модели учитывается партийный состав земельных правительств и партийная принадлежность отдельных министров.

Результаты
Перед выборами действительно можно было видеть увеличение мер по созданию искусственной занятости. Количество безработных, задействованных в этих программах, сильно увеличивалось в годы выборов. Темпы роста количества участников программ ПСЗ в годы выборов были приблизительно на 4% выше, чем в обычное время. Данный предвыборный эффект заметен не только во время выборов в ландтаги (парламенты федеральных земель – прим. пер.), но и при федеральных выборах. Эффект объясняется тесным сотрудничеством между федеральным и земельными правительствами одинаковой политической направленности, а также совпадением земельных и федеральных выборов. В противоположность теории предпочтений, наше исследование показывает, что государственные деятели различной политической ориентации не сильно отличаются, если речь заходит об объеме программ активной политики на рынке труда (АПРТ).

Заключение
Эмпирические данные, полученные в результате исследования, значимы с двух точек зрения. С одной стороны, они показывают, что земельные правительства намеренно используют программы активной политики на рынке труда, чтобы искусственно снизить статистику уровня безработицы перед выборами. С другой, многочисленные исследования говорят, что такие программы не сказываются позитивно на их участниках и на уровне безработицы (см., например, работы Белла и Орра; Хагена и Штайнера; Фертига и др., Клюве и др.; Лалайв и др.).
Исходя из полученных результатов, было бы интересно установить, существуют ли политические меры на рынке труда, которые особенно интенсивно используются для снижения статистики безработицы перед выборами. И если да, на следующем этапе можно будет проанализировать, являются ли меры, «индуцированные» выборами, самыми неэффективными.

Статья опубликована в ifo Schnelldienst 65 (16), 2012, cтр. 35-37. Переведено с разрешения Марио Мехтеля и Никласа Потрафке. Оригинал текста.
Марио Мехтель – научный сотрудник Института трудового права и трудовых отношений в Европейском сообществе (IAAEG) университета в Триере. Область интересов – прикладная микроэкономика, поведенческая экономика, политэкономия и экономика спорта.
Никлас Потрафке – профессор Мюнхенского университета, завотделом общественного сектора Ifo Institute. Область интересов – политэкономия, финансовая наука и экономическая политика. Автор многочисленных публикаций в JournalofHealthEconomics, PublicChoice, EuropeanJournalofPoliticalEconomy, GermanEconomicReview.
«Opec.ru», 15 января 2013 года

Программы поддержки занятости зачастую экономически несостоятельны, и мотивированы исключительно желанием политиков получить дивиденды на выборах. На реальный уровень занятости они положительного влияния не оказывают

В статье Марио Мехтеля и Никласа Потрафке, перевод которой публикует Opec.ru, идет речь о программах содействия занятости в Германии (ПСЗ). Это меры, направленные на интеграцию безработных в общество и получение ими занятости на «вторичном рынке труда». Низкооплачиваемая работа, предоставляемая в рамках этих программ, как правило, ограничивалась временными рамками (от нескольких дней до 6-12 месяцев). Это неквалифицированный или низкоквалифицированный общественно-полезный труд. Работодателями зачастую выступали сами же местные центры по организации занятости, социальные организации вроде «Красного креста», коммунальные службы, культурные организации и др. Финансирование этих программ осуществлялось из местных бюджетов.
Программы создания занятости часто подвергались критике: они искусственно занижали уровень безработицы и создавали демпинговую ситуацию на рынке труда. Фирмы, создающие рабочие места, финансируемые из бюджета, могли, как правило, предлагать свою продукцию по цене гораздо ниже рыночной. Для безработных участие в этих программах было достаточным основанием для получения пособия по безработице.
В 2004 г. была проведена реформа Хартца (названа по имени ее инициатора, члена правления АО «Фольксваген»). Она ввела более жесткие требования к безработным, претендующим на получение пособия по безработице, и снизила планку пособий. Помощь по безработице и соцпомощь для работоспособного населения были упразднены, вместо них введено «пособие по безработице-2», размер которого был ниже суммы тех выплат, которые безработные получали в рамках старой системы.
Помимо экономии бюджетных затрат, реформы Хартца предполагали введение более «активных мер стимулирования» безработных к поиску работы. В частности, это так называемая «1 Euro Job» – принудительная работа за 1 евро в час. Тот, кто от нее отказывался, лишался права на пособие. Реформа Хартца была связана с большими изменениями в трудовом законодательстве. В частности, с 2004 г. участие в программах ПСЗ перестало быть законным основанием для получения пособия по безработице. Число участников этих программ значительно сократилось, а с 1 апреля 2012 г. они и вовсе были упразднены.
Реформа Хартца действительно вызвала некоторый позитивный эффект как с точки зрения экономии бюджетных денег, так и для стимулирования безработных к поиску работы. Однако всех проблем она не решила. В частности, так называемая «1 Euro Job» нередко оказывалась фикцией, потому что трудоустройство безработных предполагало субсидирование фирм, создающих дополнительные рабочие места. И компании не замедлили этим воспользоваться. В 2005 году автору этих строк довелось наблюдать, как в магазине подержанной одежды, принадлежащем одной социальной сети, было трудоустроено 3 дворника, 3 сортировщика одежды и 1 директор магазина. При этом в среднем в день этот магазин посещал 1 покупатель, совершающий покупки максимум на 10 евро. Причина проста – за каждого трудоустроенного фирма получала от ведомства по трудоустройству около 300 евро в месяц.
В прекращение этой бессмысленной растраты денег весомый вклад внесла критика экономистами программ содействия занятости. Экономисты показали, что эти программы не мотивированы ничем, кроме желания политиков получить дивиденды на выборах. На реальный уровень занятости они положительного влияния не оказывают.

Максим РАЙСКИН. «Opec.ru», 15 января 2013