Rambler's Top100

№ 479 - 480
26 сентября - 9 октября 2011

О проекте

Институт демографии Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики"

первая полоса

содержание номера

читальный зал

приложения

обратная связь

доска объявлений

поиск

архив

перевод    translation

Оглавление Глазами аналитиков 

Трансграничные мигранты в современной России: динамика формирования стереотипов

Учет нелегальной миграции населения: методы и оценки

«Таджики» в пригородах Иркутской агломерации

Внешние социальные связи городских сообществ: проблема территориальной избирательности (на примере поездок жителей г. Муравленко, ЯНАО)

Политика интеграции мигрантов в России: пример оценки с использованием индекса интеграции MIPEX

Экономический цикл и международная миграция населения

Архив раздела Глазами аналитиков


Google
Web demoscope.ru

Политика интеграции мигрантов в России: пример оценки с использованием индекса интеграции MIPEX

Анна Прохорова1 – специально для Демоскопа

С чего начинается интеграция мигрантов? С обучения языку страны пребывания? С запрета не носить национальную одежду? Пока на этот вопрос у России нет конкретного ответа. Есть много предположений и несколько оригинальных предложений. При этом нам не так уж много известно об опыте других стран. Со слов Ангелы Меркель и Николя Саркози мы знаем лишь, что политика мультикультурализма в Европе провалилась2. А какие же есть альтернативы?

Традиционно выделяют три варианта политики в отношении мигрантов: 1) полная эксклюзия из принимающего сообщества; 2) требование отказа от своей культуры, с заменой ее на образ жизни большинства населения принимающей страны; 3) разрешение сохранения мигрантами своей культуры и религии взамен на соблюдение закона и основополагающих социальных норм3. Первый вариант получил название политики сегрегации, второй вариант – политики ассимиляции, третий вариант – политики мультикультурализма. Все это - стратегии интеграции мигрантов.

При таком подходе мультикультурализм выглядит как «золотая середина». Выделим основные принципы этой стратегии. Прежде всего, это соблюдение прав человека независимо от места его рождения, защита от дискриминации на почве расы, национальности, гражданства, а также толерантность к иной культуре. Все эти принципы покрываются двумя ключевыми международными документами - Декларацией о правах человека и Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Можно считать, что те страны, которые ратифицировали эти документы, поддерживают мультикультурную стратегию  интеграции мигрантов. В числе этих стран есть и Россия. Означает ли это, что именно такая стратегия и реализуется в России?

На практике реализация любой стратегии подразумевает принятие совершенно определенных мер, направленных на встраивание иммигрантов в правовое поле страны приема. Как правило, меры эти выражены в законодательной форме. Именно закон задает условия для интеграции иммигрантов, поэтому анализ законодательства может быть использован для оценки миграционной политики страны в области интеграции иммигрантов.

В 2004 году для стран Евросоюза была разработана специальная методика оценки политики интеграции, основанная на соотнесении законодательства стран с директивами Совета Европы, касающихся правового положения иммигрантов. Эта методика получила название «Индекс интеграции мигрантов MIPEX». Оценка законодательства стран в области интеграционной политики проводилась в 2004-м, 2007-м и 2010-м году. По ее результатам каждый раз составлялся рейтинг стран. В 2010 году в него вошли 33 государства: 25 стран ЕС плюс Канада, Норвегия, Швейцария, Болгария, Румыния, США, Австралия и Япония. До сих пор России в этом рейтинге не было.

В соответствии с методикой расчета индекса, термин «мигрант» относится к гражданам третьих стран (т.е. не являющиеся гражданами стран ЕС), легально находящимся на территории одной из стран ЕС4. Законодательство оценивается исходя из его соответствия Конвенциям Совета Европы и Директивам Европейского Сообщества. Единый критерий оценки политики в сфере интеграции позволяет использовать индекс MIPEX для сравнения стран, а также дает возможность увидеть те направления интеграционной политики, по которым требуется доработать законодательную базу.

Индекс MIPEX – «многомерный», поскольку он анализирует политику в сфере интеграции сразу по семи направлениям:

  1. доступ к рынку труда;
  2. воссоединение с семьей;
  3. образование;
  4. долгосрочное пребывание;
  5. участие в политической жизни страны;
  6. получение гражданства;
  7. защита от дискриминации.

Каждое из семи направлений разбивается на 4 уровня, чаще всего это уровень правомочности (eligibility), уровень интеграции (integration measures), уровень гарантий (security). Для оценки каждого уровня используются вопросы-индикаторы, которые формируют единую анкету (табл. 1).

Табл. 1. Фрагмент анкеты MIPEX 2010: анализ направления «получение гражданства», уровень «правомочность»

Направление

ПОЛУЧЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА

Ответ на
3 балла

Ответ на
2 балла

Ответ на
1 балл

Уровень

Правомочность

 

 

 

Индикаторы

Какова необходимая длительность проживания для иммигрантов первого поколения, желающих получить гражданство страны пребывания?

Менее 5 лет

Больше 5 лет, но меньше 10 лет

Больше 10 лет


Каков допустимый период отсутствия в стране пребывания в течение всего срока проживания?

Более длительный период, чем в ответе на 2 балла

6 месяцев подряд либо 10 месяцев с перерывами

Более короткий период, чем в ответе на 2 балла


Какова необходимая длительность проживания для иммигрантов–супругов граждан страны пребывания?

Менее 3 лет проживания или пребывания в браке

Больше 3 лет, но менее 5 лет проживания или пребывания в браке

Более 5 лет проживания или пребывания в браке


Какова необходимая длительность проживания для иммигрантов второго поколения, желающих получить гражданство страны пребывания?

Гражданство присваивается автоматически по факту рождения в стране пребывания родителей-иммигрантов

Упрощенная процедура либо статус присваивается по заявлению после рождения

Обычная процедура получения гражданства

Источник: MIPEX Indicators 2010//www.mipex.eu

Как видно из таблицы, каждый вопрос уже имеет три варианта ответа: если ответ отражает ситуацию, наиболее благоприятную для мигранта с точки зрения его интеграции и соответствует самым высоким стандартам ЕС в этой области, то он получает наивысшую оценку – 3 балла. Худший ответ с точки зрения интеграции получает низшую оценку – 1 балл.

Выбор одного из трех ответов осуществляется экспертами по миграции из изучаемой страны. Свой выбор они обосновывают комментариями, которые и отражают особенности национального законодательства. Например, Болгария по индикатору «беспрепятственный доступ к рынку труда» получила 2 балла. Этой оценке соответствует следующий вариант ответа: «Беспрепятственный доступ к рынку труда имеют следующие категории иммигрантов: иммигранты со статусом долгосрочного резидента и некоторые категории временных мигрантов, но не сезонные трудовые мигранты и не члены семей иммигранта, приехавшие по каналу воссоединение с семьей». Комментарий эксперта объясняет особенности болгарского законодательства: «В соответствии со статьей 33 Закона об иностранцах в республике Болгария, иностранные граждане, имеющие статус долгосрочного резидента Болгарии, могут осуществлять трудовую деятельность на тех же условиях, что и граждане. Им не требуется специального разрешения на работу. В таком же положении находятся и иностранные родственники граждан Болгарии, граждане ЕС, Швейцарии и стран-участниц ЕЭЗ. Члены семьи иммигрантов, имеющих статус долгосрочного резидента, могут приступить к трудовой деятельности после получения разрешения на работу в Агентстве по трудоустройству»5. Болгария могла бы получить высший балл по индикатору «беспрепятственный доступ к рынку труда» лишь в том случае, если не только долгосрочные резиденты, но также временные мигранты и члены семей иммигранта могли работать в Болгарии без предварительного получения разрешения на работу.

На следующем этапе баллы по каждому индикатору переводятся в процентное выражение, при этом 1 баллу соответствует значение 0%, 2 баллам – 50%, а 3 баллам – 100%. После этого высчитывается среднее значение по каждому из семи направлений интеграционной политики. Из полученных значений складывается итоговый профиль страны, который имеет вид диаграммы-семиугольника (рис. 1).

Рисунок 1. Итоговый профиль Швеции, MIPEX 2010

Источник: MIPEX Indicators 2010//www.mipex.eu

На итоговой диаграмме видно, какие из направлений интеграционной политики проработаны недостаточно: вершины внутреннего семиугольника в этих местах не совпадают с вершинами внешнего семиугольника. У Швеции есть только одно полное совпадение – по направлению «доступ к рынку труда». Это означает, что для иммигрантов, являющихся гражданами третьих стран, действуют самые благоприятные условия для трудоустройства в Швеции. Остальные направления требуют дальнейшей работы, хотя уже достаточно близки к высшей оценке. Отметим также, что семиугольник Швеции имеет правильную форму, благодаря тому, что всем семи анализируемым направлениям интеграционной политики уделяется в Швеции равное внимание.

Помимо оценок по отдельным направлениям для каждой страны рассчитывается также  итоговая оценка интеграционной политики в целом. По результатам этих итоговых оценок составляется рейтинг стран (табл. 2).

Таблица 2. Десятка лидеров рейтинга MIPEX 2010

Позиция

Страна

Итоговая оценка

1

Швеция

83%

2

Португалия

79%

3

Канада

72%

4

Финляндия

69%

5

Нидерланды

68%

6

Бельгия

67%

7

Норвегия

66%

8

Испания

63%

9

США

62%

10

Италия

60%

Источник: MIPEX Indicators 2010//www.mipex.eu

В соответствии с методикой построения индекса MIPEX, где «интеграция» интерпретируется как соблюдение принципа равных возможностей6, в странах-лидерах рейтинга разрыв в правах и возможностях граждан и иммигрантов минимален. С другой стороны, позиция в рейтинге не позволяет судить о том, насколько сложнее для иммигранта интегрироваться в одной стране по сравнению с другой. Например, в общем рейтинге MIPEX Германия и Великобритания имеют одинаковую итоговую оценку (57%), однако это не означает, что эти страны равно-лояльны по отношению к иммигрантам. Сравнив итоговые профили двух стран, мы увидим, что Великобритания значительно уступает Германии по направлениям «долгосрочное пребывание» и «доступ к рынку труда», но в тоже время превосходит ее по направлению «защита от дискриминации» (рис. 2).

Рисунок 2 Итоговые профили Германии и Великобритании, MIPEX 2010

Источник: MIPEX Indicators 2010//www.mipex.eu

Для того чтобы выяснить, чем объясняется, например, разрыв между Германией и Великобританией по направлению «долгосрочное пребывание», следует обратиться к уточняющим вопросам-индикаторам и проставленным оценкам по разным уровням. Великобритания получила 1 балл по уровню «правомочность», поскольку иммигранты, не являющиеся гражданами стран ЕС, не могут претендовать на статус долгосрочных резидентов. Для них был создан специальный статус «гражданина на испытательном сроке» (probationary citizenship), который выдается на срок от трех до пяти лет. Студенты-иммигранты с британским дипломом должны проработать как высококвалифицированные специалисты в течение пяти лет: только после этого они могут претендовать на статус «гражданина на испытательном сроке».

Дает ли индекс MIPEX полную оценку миграционной политики в сфере интеграции? Разработчики и не претендуют на это, оговариваясь, что законодательная база - это далеко не вся политика, однако ее неотъемлемая и чрезвычайно важная составляющая. Иными словами, законодательство скорее создает платформу, задает условия для интеграции, поэтому MIPEX не может оценить эффективность миграционной политики в сфере интеграции, и в этом смысле вопрос во многом остается открытым.

Индексы интеграции, на наш взгляд, могут быть использованы не столько для того, чтобы составить представление о наиболее «передовых» с точки зрения интеграционных мер странах ЕС, сколько для того, чтобы разобраться, что именно понимается под интеграцией в странах, прошедших солидный путь проб и ошибок в области миграционной политики. Именно в этом ключе европейские индексы могут быть полезны для разработки миграционной политики России в сфере интеграции.

Анализ современной политики интеграции мигрантов в России

В рамках магистерской диссертации нами была предпринята попытка оценить российское законодательство в области интеграции иммигрантов с применением методики построения индекса интеграции MIPEX. Поскольку на момент проведения исследования анкета MIPEX 2010 не была доступна, нами была использована анкета MIPEX 2007, главное отличие которой состоит в отсутствии направления «образование». В заполнении анкеты принимали участие авторитетные российские эксперты в области миграции, в том числе В.И. Мукомель (доктор социологических наук, Институт социологии РАН), А.Е. Шапаров (кандидат политических наук, доцент, старший научный сотрудник Северного (Арктического) Федерального Университета), Ю.Ф. Флоринская (старший научный сотрудник Института Демографии НИУ ВШЭ), О.В. Попова (начальник отдела оформления разрешений на временное проживание и видов на жительство УФМС России по Краснодарcкому краю). Итоговый профиль интеграционной политики России представлен ниже в виде диаграммы – шестиугольника.

Рисунок 3. Оценка политики интеграции мигрантов в России, MIPEX 2007

Источник: составлено автором по данным проведенного исследования.

На диаграмме видно, что права мигрантов довольно сильно ограничены по таким направлениям, как политическое участие, защита от дискриминации и воссоединение с семьей. С другой стороны, немного лучше, хотя и далеко не идеально, ситуация обстоит с такими направлениями, как доступ к рынку труда, долгосрочное пребывание, гражданство.

Неравномерность растянутости осей шестиугольника свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к политике интеграции мигрантов. Наиболее проработанными направлениями являются «гражданство», «долгосрочное пребывание» и «доступ к рынку труда». Получившаяся картинка наглядно демонстрирует основные точки фокуса российской миграционной политики: привлечение трудовых мигрантов и репатриация. Другими словами, пребывание мигрантов в стране рассматривается как исключительно временное, поэтому законодательство не предусматривает наделение их дополнительными «гражданскими правами», такими, как участие в выборах, и не создает условий для воссоединения с семьей. Таким образом, пока в России у мигрантов существуют два пути: пребывание в стране в качестве временного трудового мигранта или натурализация (получение гражданства).

Конечная оценка интеграционной политики России составляет 50% соответствия европейским стандартам. Таким образом, в конечном рейтинге MIPEX 2007 Россия заняла бы 16 строчку, потеснив находящуюся там Швейцарию (табл. 2):

Таблица 3. Итоговый рейтинг стран по индексу MIPEX 2007

Место в рейтинге

Страна

Оценка интеграционной политики,
индекс MIPEX 2007(%)

1

Швеция

88

2

Португалия

79

3

Бельгия

69

4

Нидерланды

68

5

Финляндия

67

6

Канада

67

7

Италия

65

8

Норвегия

64

9

Великобритания

63

10

Испания

61

11

Словения

55

12

Франция*

55

13

Люксембург

55

14

Германия*

53

15

Ирландия*

53

16

Россия

50

16

Швейцария

50

17

Венгрия*

48

18

Чехия*

48

19

Эстония

46

20

Литва

45

21

Польша

44

22

Дания*

44

23

Мальта

41

24

Словакия

40

25

Греция

40

26

Австрия

39

27

Кипр

39

28

Латвия

30

* - Звездочкой отмечены страны, которые имеют близкую или аналогичную российской оценку по одному из направлений политики интеграции, анализируемых в рамках индекса MIPEX 2007.

Соседство России со Швейцарией довольно неожиданно. С одной стороны, миграционное законодательство Швейцарии, как и России, независимо по отношению к правовой системе ЕС. С другой стороны, Швейцария вошла в Шенгенскую зону и ратифицировала Дублинскую конвенцию о предоставлении убежища. Миграционная политика Швейцарии направлена на стимулирование миграции из стран ЕС-157, сдерживание миграции из стран ЕС-88 и ограничение иммиграции из стран, не входящих в Евросоюз. Большая часть иммиграции на территорию страны происходит по причине воссоединения с семьей, для учебы или с целью получить убежище. Билль об иностранцах9, который поддержало большинство населения, ощутимо ограничил доступ, ужесточил требования и сузил гарантии для мигрантов, желающих получить разрешение на долгосрочное пребывание или разрешение на воссоединение с семьей. Сравнивая основные показатели, характеризующие миграционную ситуацию в Швейцарии и России, можно заметить некоторое сходство двух стран (табл. 3):

Таблица 4. Некоторые показатели, описывающие миграционную ситуацию в Швейцарии и России

Индикатор

Швейцария

Россия

Численность населения (IOM, 2010)

7,8 млн.

142 млн.

Сальдо миграции

12,8 на 1000 населения (2008, OECD Country Statistical Profile)

1,8 на 1000 населения (2008, Росстат)

Доля иммигрантов по рождению в населении

23,2% (IOM)

8,7% (12 млн., 2006 год, IOM, UN popdivision)*

Доля женщин среди мигрантов

49,7% (2010, IOM)

57,8% (2010, IOM)

Доля детского населения (до 15 лет)

15,1% (2010, IOM)

15% (2010, IOM)

Самая частая причина миграции на ПМЖ

Воссоединение с семьей

Причины личного, семейного характера (2009, Росстат)

Число лиц, получивших гражданство в 2008 году


44365 (OECD) = 0,56%

360000 (2008) ФМС РФ
= 0,25%

Соискатели статуса беженца

10537 (2006, MPG, Migration News Sheet, April 2007)

291 – asylum seekers (2006)
1425 – refugees (UNHCR Statistical Yearbook 2006. Trends in Displacement, Protection and Solutions. Geneva December 2007)
223 (2009, Росстат)

Безусловно, по численности населения Россия во много раз превосходит Швейцарию, однако доля российского населения, родившегося за пределами России даже в нынешних границах (большинство уроженцев других стран являются ими только формально, т.к. родились в СССР), наоборот, гораздо меньше швейцарской. Несмотря на ограниченный доступ мигрантов к получению статуса долгосрочного резидента, прирост населения за счет новых граждан в Швейцарии гораздо интенсивнее, чем в России. Основным объектом интеграционной политики Швейцарии, совершенно очевидно, являются переселившиеся семьи мигрантов, поскольку именно на эту категорию приходится большее количество въездов в страну. В России данный канал иммиграции не проработан, хотя значительная часть иммигрантов до последнего времени имела возможность получения гражданства в упрощенном порядке, т.к. имели близких родственников – граждан России.

Вернемся к вопросу о реализуемой стратегии интеграции иммигрантов. Список стран в рейтинге MIPEX 2007 условно может быть разделен на три части в соответствии с тремя типами интеграционной стратегии10. В первую группу «инклюзивной стратегии» войдут страны-лидера рейтинга: Швеция, Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Норвегия, Финляндия, Португалия, Испания и Италия. Во второй группе «стратегии сегрегации» окажутся аутсайдеры рейтинга – Австрия, Дания, Греция и Мальта. Третья группа будет состоять из «промежуточного» типа интеграционной политики. В нее, вместе с Германией, Ирландией, Швейцарией и другими странами, вошла бы и Россия.

В соответствии с классификацией стран по типам интеграционной стратегии, предложенной Каслзом, Францию и Нидерланды следует причислить к группе стран с «ассимиляционной» стратегией интеграции, а вот Германию и Швейцарию – ближайших соседей России по конечному рейтингу индекса MIPEX 2007 - к группе «дифференцированная эксклюзия».

Подход к интеграции мигрантов, называемый «дифференцированная эксклюзия» основан на четком разграничении прав и возможностей временных мигрантов и граждан страны. Мигранты приветствуются в качестве временного трудового ресурса, но не как потенциальные постоянные резиденты: мигранты довольно успешно инкорпорированы в рынок труда, но лишены ряда гражданских прав, в частности, политических прав. Использование труда нелегальных мигрантов является еще одним  признаком «дифференцированной эксклюзии». В странах, где власти закрывают глаза или сами создают всевозможные «черные ходы» для нелегальной миграции, мигранты подвергаются эксплуатации, не имея возможности защитить свои права11.

Итак, в конечном рейтинге MIPEX-2007 Россия оказалась на одной строчке со страной, интеграционная стратегия которой была охарактеризована исследователями как «дифференцированная эксклюзия». Насколько верна такая стратегия для современной России? Шестнадцатая строчка в рейтинге и итоговая оценка в 50% соответствия европейским стандартам в области интеграции говорят о том, что в данный момент Россия находится ровно на полпути к достижению оптимального варианта интеграционной политики. Будущее страны зависит от того, в каком направлении (вперед или назад) будет сделан следующий шаг.

Демографические тенденции и прогнозы показывают, что для компенсации потерь от депопуляции и обеспечения экономического развития России необходимо будет принимать мигрантов, проводя достаточно открытую миграционную политику. Миграционные потоки будут составлять выходцы из стран с разной степенью культурной и ментальной близости принимающему российскому социуму, что потребует проведения продуманной политики их интеграции.


1 Прохорова Анна Валерьевна - магистр программы «Демография» НИУ ВШЭ. Консультант Всемирного банка, Член Сети МИРПАЛ.
2 Меркель заявила о провале мультикультурализма. ВВС Русская служба, от 16.10.2010. URL.: http://www.bbc.co.uk/russian/international/2010/10/101016_merkel_multiculturalism_failed.shtml (дата обращения 20.05.2011).
3 Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Global Commission on International Migration, 2005.
4 Официальный сайт индекса интеграции MIPEX: http://www.mipex.eu.
5 Там же.
6 Там же.
7 ЕС -15  - пятнадцать стран, которые присоединились к Европейскому Союзу до 1995 года: Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Финляндия, Швеция.
8 ЕС-8 – восемь стран, которые присоединились к Европейскому Союзу в 2004 году: Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония.
10 Jan Niessen, Thomas Huddleston. Legal Frameworks for the integration of third-country nationals. BRILL, 2009. P.113-114.
11 Carl-Ulrik Schierup, Peo Hansen and Stephen Castles, 2006. Migration, Citizenship and the European Welfare State: European Dilemma. Oxford University Press, New York. P. 41-45.

Вернуться назад
Версия для печати Версия для печати
Вернуться в начало

Свидетельство о регистрации СМИ
Эл № ФС77-39707 от 07.05.2010г.
demoscope@demoscope.ru  
© Демоскоп Weekly
ISSN 1726-2887

Демоскоп Weekly издается при поддержке:
Фонда ООН по народонаселению (UNFPA) - www.unfpa.org (c 2001 г.)
Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров - www.macfound.ru (с 2004 г.)
Фонда некоммерческих программ "Династия" - www.dynastyfdn.com (с 2008 г.)
Российского гуманитарного научного фонда - www.rfh.ru (2004-2007)
Национального института демографических исследований (INED) - www.ined.fr (с 2004 г.)
ЮНЕСКО - portal.unesco.org (2001), Бюро ЮНЕСКО в Москве - www.unesco.ru (2005)
Института "Открытое общество" (Фонд Сороса) - www.osi.ru (2001-2002)


Russian America Top. Рейтинг ресурсов Русской Америки.