Новая миграционная политика: первые итоги
		Над темой номера работала Жанна ЗАЙОНЧКОВСКАЯ

Новая политика нуждается в защите

Итоги действия новой политики дают полные основания говорить о впечатляющем позитивном эффекте.

Во-первых, впервые были получены довольно достоверные данные об общем количестве прибывающих в страну иммигрантов, в том числе о количестве трудовых иммигрантов из безвизовых стран СНГ. В течение 2007 года было зарегистрировано 8 млн. въездов на временное пребывание и выдано 2,3 млн. трудовых карт (с учетом повторных). Численность трудовых мигрантов составила при этом 1,7 млн. человек, что почти в 2 раза превысило их официальную численность в предшествующем, 2006 году. Соотношение этих цифр само по себе уже говорит о бóльшей полноте учета.

Во-вторых, примерное соотношение законно и незаконно нанятых мигрантов, полученное как по оценкам ФМС России на базе учета, так и с помощью мониторинга, позволяет более достоверно, чем раньше, оценить общее число трудовых мигрантов из безвизовых стран, составляющее по России в целом в 2007 г. около 4,5 млн. человек, и тем самым уйти, наконец, от «потолочных» оценок в 10 и более миллионов человек, часто мелькающих в СМИ.

В-третьих, важнейшим результатом новой политики является значительное сокращение незаконной миграции, повышение уровня легитимности временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, способствует улучшению их общего положения в России.

В-четвертых, более чем в 2 раза возросла налогооблагаемая база за счет мигрантского труда.

В-пятых, новые подходы к правовому оформлению мигрантов обнажили, «вывели из тени» многие проблемы, требующие решения. Важно их решать, продвигаясь шаг за шагом, не закрывая при этом глаза на очевидные положительные результаты.

Основные рекомендации по совершенствованию либеральной миграционной политики, вытекающие из проведенного мониторинга.

• В процедуре регистрации необходимо снятие проблемы «адреса», поиск которого, во-первых, является источником коррупции, во-вторых, сохраняет зависимость значительной части мигрантов от работодателя. Предполагаемая ответственность принимающей стороны за мигранта в реальности не более чем фикция, так как почти половина мигрантов не проживает по ее адресу и, кроме того, сама принимающая сторона часто быстро исчезает, если это фирма-однодневка. В связи с этим стоит подумать о том, чтобы ввести самостоятельную регистрацию мигрантов, полностью возложив на них самих ответственность за свое правовое оформление.
• В сфере оформления трудовых отношений с целью повышения охвата мигрантов официальной занятостью заслуживают поддержки предложения:
  • о введении для мигрантов ИНН (выдвигается работодателями, поддерживается властями Москвы);
  • о снижении подоходного налога на мигрантов (выдвигается и работодателями, и мигрантами);
  • о разработке документа (справки, карточки и т.п.), подтверждающего срок и место работы, вид деятельности, заработок мигранта;
  • снятие барьеров, препятствующих полноценному использованию труда мигрантов, повышению их квалификации, снижающих их ответственность за использование средств труда. В связи с этим целесообразно упразднить ограничения по переезду между субъектами федерации; продлить мигрантам срок разрешений на работу до 3-х лет; увеличить срок действия регистрации с 3-х месяцев до 1 года для мигрантов, имеющих соответствующий контракт; разрешить в пределах срока действия трудовой карты на короткое время ездить домой, не переоформляя карту.
• Группами приоритетного внимания, особенно нуждающимися в помощи в процессе правового оформления и трудоустройства, должны быть:
  • узбеки и таджики, как наиболее массовые и уязвимые мигранты;
  • самые молодые (до 25 лет) мигранты и мигранты старшего возраста (более 45 лет), уровень правового оформления которых сравнительно низок.

Несмотря на явно позитивные результаты новой миграционной политики, дискуссия вокруг нее явно обнаруживает стремление к попятному движению, к старым порядкам. Особенно настаивает на этом руководство Москвы. «Мы ставим вопрос в Москве очень четко: уведомительный принцип для нас неприемлем»; «Разрешение на работу нужно выдавать не иностранному работнику, а работодателю»¹³, — считает мэр Москвы Ю.М. Лужков. Но ведь мы это уже проходили. Уже выдавали разрешение работодателю и имели 80-90% нелегальных трудовых мигрантов. Новый подход позволил существенно снизить эту долю. Безусловно, проблема еще далеко не решена, но все же ощутимое продвижение на пути ее решения налицо.

Наряду с критикой, Москва выдвигает конструктивные предложения. В том числе организацию «одного окна», о которой было уже сказано. Важная инициатива, которая поможет сдвинуть с мертвой точки проблему «адреса», — создание гостиниц упрощенного типа, где мигранты могут встать на учет и проживать¹⁴. Только вот что делать, пока этих гостиниц нет? Новая система учета хотя бы отчасти эту проблему решает.

Введя открытую миграционную политику, Россия продемонстрировала перед теми странами, относительно которых она провозгласила преферентный политический интерес, что мигрантов из этих стран, действительно, здесь ждут, и что Россия, действительно, готова обеспечивать их легитимность и защищать их права. Такая доброжелательная, открытая позиция государства по отношению к мигрантам, безусловно, работает на снижение ксенофобии и рабства, преодоление трудового дефицита, прогрессирующий рост экономики страны.

Однако не успела новая политика окрепнуть, как миграционная практика продемонстрировала рецидив жесткого контроля миграционной занятости. В качестве инструмента такого контроля используется механизм квотирования иностранной рабочей силы, несмотря на то, что определение квот в условиях современного российского рынка труда — неизученного, быстро меняющегося, импульсивного, в значительной части находящегося в тени — проблематично и пока не имеет адекватной методической базы. Разработанный механизм оформления квоты сложен, многоступенчат. Его не под силу пройти мелким предприятиям, а в отношении найма иностранных работников физическими лицами механизм квотирования вообще не разработан. В этих условиях попытка контролировать трудовую иммиграцию вновь оборачивается сдерживанием развития собственной экономики и косвенным поощрением незаконной занятости. Так, установленная на 2008 г. квота в размере 1,8 млн. иностранных работников была выбрана уже в первом полугодии, а в некоторых регионах — уже в апреле, к июлю был исчерпан и 30% резерв. Пришлось квоту увеличить чуть ли не вдвое — до 3,4 млн. человек¹⁵. Решение об этом было принято только в октябре (как раз к тому времени, когда на ситуацию на рынке труда начал оказывать влияние экономический кризис), а до тех пор работодатели, использующие иностранных работников, вынуждены были снизить темпы своей деятельности, либо совсем приостановить ее, либо прибегнуть к незаконному найму на период, пока принимаются решения об увеличении квот. Еще в более тяжелое положение попали те вновь приехавшие и ничего не подозревающие о квотах мигранты, которым было отказано в выдаче разрешений на работу из-за исчерпания квот. Таким образом, государство само в очередной раз толкнуло и работодателей, и мигрантов на незаконный путь.

Более того, надежды на то, что с помощью квот можно избавиться от незаконной миграции, иллюзорны. Ее корни в особенностях российского рынка труда, и в принципе не может быть такой ситуации, чтобы формальный труд среди мигрантов был распространен в большей мере, чем среди собственных граждан. Мигранты — одна из самых уязвимых групп общества и, следовательно, они в бóльшей мере подвержены дискриминации. Неумелое использование механизма квотирования чревато осложнением отношений со странами-донорами, в то время как важным политическим следствием либеральной миграционной политики, далеко выходящим за рамки собственно миграции, является то, что она создает предпосылки для укрепления позиции России в СНГ, создавая базу для качественно иных, более конструктивных отношений.

В настоящей статье представлены итоги действия новой политики в течение первого года, прошедшего после ее введения. Следующий, 2008 год, показал, что общество в целом не готово безоговорочно принять либеральную политику. С разных сторон предлагаются корректировки нового законодательства, в общем направленные на его ужесточение и контроль. Разразившийся кризис поначалу вызвал панические настроения по поводу присутствия в стране нескольких млн иностранных работников: подозрения в сколачивании мигрантских банд, резком росте общего уровня преступности среди иммигрантов, обвинения в сужении сферы занятости для собственных граждан. Выдвигались предложения о насильственной депортации вплоть до вывоза самолетами. Усилились требования упорядочить миграционную политику. Но ФМС пока «держит удар», довольно спокойно реагируя на быстро меняющуюся обстановку. Например, К. Ромодановский, сообщая о росте преступности среди мигрантов в 2008 г. на 7,5% против 2007 г., в то же время подчеркивает, что удельный вес мигрантских преступлений, равный 3,1% общего количества совершенных в России преступлений, остался прежним.¹⁶

Прошедшие 5 месяцев кризиса показали, что мигранты пока (как и во время кризиса 1998 года) не создали серьезных проблем ни в общественной жизни, ни на рынке труда.

Мониторинг новой миграционной политики в Демоскопе будет продолжен.

¹³ Лужков Ю.М. «Москва – не проходной двор» /Российская газета. Федеральный выпуск. N4493 от 16 октября 2007 г.
¹⁴ Лужков Ю.М. Там же.
¹⁵ http://rian.ru/society/20081007/151934342.html
¹⁶ «Власть», № 5 (808) от 09.02.09