Рубрику ведет кандидат экономических наук Екатерина Щербакова

В предыдущем выпуске Мирового демографического барометра были представлены материалы подготовленного Отделом народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН обзора оценок правительствами стран мира проблем населения соответствующих стран и политики, проводимой с целью их решения, - World Population Policies 2005. В настоящем выпуске мы продолжаем этот обзор. Ранее рассматривались оценки проблем в области общей динамики населения, рождаемости и смертности, ниже представлено отношение правительств к проблемам в области расселения и миграции.

Правительства половины стран мира считают желательными значительные сдвиги в расселении

Одна из важнейших демографических тенденций второй половины ХХ века - быстрый рост городских агломераций. Сейчас уже половина населения мира проживает в городских поселениях. В 1950 году население только двух городских агломерации - Нью-Йорк и Токио - превышало 10 миллионов человек, а в 2005 году - уже в 20 агломерациях, 16 из которых расположены в развивающихся странах. Правительства многих стран уже в течение ряда лет выражают свою озабоченность сложившимися тенденциями расселения. В основном это касается значительной миграции из села в город и неконтролируемого роста численности населения главных городов и крупнейших городских агломераций, прежде всего в развивающихся странах.

Если в течение довольно длительного периода - с 1976 по 1996 год - удовлетворенность правительств тенденциями расселения возрастала, то за последнее десятилетие она, напротив, заметно снизилась. В 1976 и 1986 годах правительства только 11% стран мира были удовлетворены пространственным размещением населения в собственных странах, а 52% и 46%, соответственно, заявляли о желательности значительных изменений в расселении. В 1996 году доля правительств, считающих приемлемым сложившееся расселение, возросла до 29%, а удельный вес государств, считающих необходимыми значительные перемены в нем, снизился до 42%. К 2005 году доля правительств, удовлетворенных тенденциями расселения, снизилась до 17%, а доля считающих желательными значительные сдвиги в расселении возросла до 50%. Треть государств признает целесообразными незначительные изменения в тенденциях расселения. Таким образом, доля стран, правительства которых считают необходимыми какие-то перемены в сложившемся расселении, возросла с 72% в 1996 году до 83% в 2005 году. Среди развивающихся стран эта доля возросла с 77% до 87%, а среди развитых стран еще более значительно - с 54% до 73% (рис. 1).

Рисунок 1. Доля стран, правительства которых считают необходимыми изменения в расселении, 1976, 1986, 1996 и 2005 годы, %

Неудовлетворенность сложившимися тенденциями расселения особенно велика среди африканских стран. Так, из 53 африканских государств 38 (то есть 72%) заявляли о необходимости значительных перемен в расселении, а 13 (25%) - о необходимости некоторых изменений. И только 2 государства (4%) вполне удовлетворены сложившейся системой расселения.

В Азии большинство государств - 39 из 47 - также выражают озабоченность тенденциями расселения, при этом 23 (49%) считают желательными значительные изменения, а 16 (34%) - незначительные изменения.

Среди стран Латинской Америки и Карибского бассейна 80% не удовлетворены сложившимися тенденциями расселения: 13 из 33 (39%) заявляют о необходимости значительных перемен и столько же - о необходимость незначительных изменений.

Европейские государства отличаются более высоким уровнем удовлетворенности сложившейся системой расселения, однако и среди них он заметно снизился за последнее десятилетие: если в 1996 году были вполне удовлетворены 20 из 43 (47%), то в 2005 году - только 12 (28%). Удельный вес европейских государств, заявляющих о необходимости значительных изменений в расселении, возрос за этот период с 23% до 37%, а заявляющих о желательности незначительных изменений - с 30% до 35%.

В странах Северной Америки удовлетворенность тенденциями расселения наиболее высока и, если и идет речь о переменах, то лишь о некоторых незначительных.

Тенденции расселения, как правило, очень устойчивы и плохо поддаются государственному регулированию. Начиная с 1970-х годов, правительствами разных стран был опробован целый арсенал мер по изменению тенденций расселения, включая снижение роста населения крупных городских агломераций за счет развития малых и средних городов, повышение устойчивости сельского расселения, различные схемы перераспределения земель, создание особых зон регионального развития, введение контроля над внутренней миграцией и движением национального капитала, но большинство из них не дали желаемого результата.

Правительства большинства развивающихся стран опасаются, что быстрый рост численности городского населения не позволит обеспечить всех такими услугами городской инфраструктуры, как обеспечение водоснабжением и водоотведением, доступное жилье, общественный транспорт и занятость. По оценке Программы ООН по населенным пунктам (ООН-Хабитат), около миллиарда человек в мире живут в условиях трущоб.

В развитых странах, правительства которых в большей степени удовлетворены сложившейся системой расселения, политике в области размещения населения придается меньшее значение. Если такая политика проводится, то обычно она направлена на достижение сбалансированного регионального развития. Под этим понимается взаимозависимость развития сельских и городских территорий и постепенное перемещение приоритетов с сельскохозяйственного производства на его диверсификацию и повышение конкурентоспособности путем привлечения инвестиций (а не распределения субсидий) и улучшения условий проживания сельских жителей. Другим подходом к решению проблемы депопуляции на селе, практикуемым, например, в Австралии и Канаде, может быть поощрение расселения вновь прибывающих иммигрантов в сельских районах, испытывающих нехватку рабочей силы.

Среди 164 стран, по которым в 2005 году имелись данные о политике в отношении миграции из села в город, 70% стремятся снизить ее и лишь 4% - повысить. Доля государств, имеющих целью увеличение миграционных потоков из села в города, почти одинаково низка и среди развитых (5%), и среди менее развитых стран мира (3%). А стремление снизить ее в большей степени характерно для наименее развитых стран - для 32 из 41 (78%), - и для всей группы развивающихся стран - для 90 из 123 (73%). Особенно распространено оно среди африканских (84%) и азиатских (75%) государств. Из 41 развитой страны 25 (61%) стремятся снизить миграцию из села в город, 13 (32%) проводят политику невмешательства, а 1 (2%) поддерживает ее на сложившемся уровне.

Во многих развивающихся странах политика расселения ассоциируется, в основном, с мерами, направленными на сокращение или даже обращение вспять миграции из села в город с целью регулирования роста основных городов или крупнейших агломераций. Упоминавшееся выше увеличение числа правительств, считающих желательными изменения в системе расселение, прямо связано с ростом числа стран, стремящихся ограничить миграционный приток в городские агломерации. В целом за последнее десятилетие оно возросло с 55 до 107 (с 45% до 63% от общего числа стран), в том числе в группе развивающихся стран - с 47 до 93 (с 51% до 73%). В группе развитых стран их доля также поднялась - с 26% до 32%, хотя и осталась заметно ниже, чем среди развивающих стран. Вместе с тем, еще три десятилетия тому назад доля правительств, намеревавшихся добиться снижения миграционного притока в городские агломерации, среди развитых стран была выше, чем среди развивающихся (рис. 2). Однако предпринимавшиеся попытки по его ограничению оказывались чаще всего неэффективными.

Помимо ограничения роста городских агломераций, правительства многих развивающихся стран придерживались стратегии поддержки развития малых и средних городов. Однако, несмотря на практически полное единодушие в приверженности этой идее, осталось неясным, как ее реализовать. В некоторых государствах поддерживали развитие новых городов, однако темп их развития, оставался, как правило, невысоким. В некоторых развивающихся странах предпринимались также попытки перенесения столицы в другие города, реализации программ развития отсталых районов, различных схем развития приграничных регионов и заселения новых земель, однако все они оказывали лишь незначительное влияние на систему расселения.

Рисунок 2. Доля стран, стремящихся ограничить миграцию в городские агломерации, 1976, 1986, 1996 и 2005 годы, %