Молдова в потоке международной миграции

Поалелунжь О.М.¹
(Опубликовано в коллективной монографии "Основные вызовы демографической безопасности: сходства и различия в Молдове и Беларуси" - Кишинев: Штиинца, 2010)

После распада СССР векторы миграции населения Молдовы значительно изменились, увеличились потоки эмиграции, которая была вызвана  как причинами этнополитического характера, так и другими факторами (воссоединение с семьей и выезд на историческую родину). В 1995-1997 гг. наибольший поток мигрантов пришелся на страны «дальнего зарубежья» − 97% от общего числа мигрантов. Из них  выехали в Израиль 41,7%, в Германию - 29,9%, в США - 25,4%. После 1999 г. интенсивность выезда на постоянное место жительства в «дальнее зарубежье» снижается и в 2009 г. на это направление пришлось уже только 21,6 % от общего числа выехавших.

Рисунок 1. Численность населения, выехавшего на постоянное место жительства по странам назначения, 1995- 2009 гг.

Источник:  Национальное бюро статистики РМ.

Миграция в страны СНГ, наоборот, после 1998 г. приобретает более интенсивный характер. Частично это объясняется тем, что к этому времени в стране в основном был закончен процесс приватизации, в том числе жилищного фонда, а к 2002 г. – приватизация земель сельскохозяйственного назначения. Право на участие в приватизации имели все граждане страны, а размер прав на собственность находился в прямой зависимости от стажа работы. Необходимо отметить, что принятый в стране в 1990 г. Закон о гражданстве Республики Молдова, так называемый нулевой вариант, давал право на приобретение гражданства всем без исключения лицам, проживающим на территории страны, без установления каких-либо цензов национальности, длительности проживания, знания языка или других цензов. Это позволило всем желающим приобрести гражданство, реализовать свое право на собственность и распоряжение ею, а после этого решить вопросы, связанные с выездом на постоянное место жительство.

Интенсивность миграционного потока в страны СНГ постоянно растет. Если в 1998 г.  доля выехавших в СНГ составляла 20,9 %, то к 2009 г. их доля составила 80,4% (из них в Украину  выехало 45,3% и в Россию - 38,1%).

Репатриация

Процесс репатриации в Молдову был более интенсивен в 1994-1998 гг.  В абсолютном выражении число репатриантов в этот период было выше числа выезжающих на постоянное место жительства за рубеж, что предопределило положительное сальдо миграции. Однако в последующие годы интенсивность репатриации значительно снизилась и не покрывает потерь от миграции граждан на постоянное жительство в другие страны. Общее сальдо миграции за период 1995-2009 гг. отрицательное и составляет 52 тыс.

Рисунок 2. Динамика выезда на постоянное место жительства и репатриации в Молдову в 1995-2009 гг.

Источник: Национальное бюро статистики РМ.

Россия и Украина являются основными странами возвращения репатриантов, соответственно, 51,6% и 37,3% от общего количества. Вместе с тем в абсолютном выражении количество лиц, вернувшихся из этих стран  в Молдову в 5-6 раз меньше, чем количество выехавших из страны на постоянное место жительство в эти государства.

Большая часть репатриантов − лица трудоспособного возраста (69,7%), дети и пенсионеры составляют, соответственно, 21,8% и 9,9%.  Следует отметить, что  этнический состав репатриантов формировался исходя из особенностей  социально-экономического развития государств проживания, желания восстановить гражданство Молдовы, как страны рождения, а также воссоединения с родственниками и др. Среди репатриантов доля молдаван наиболее высока – 49,6%, существенный удельный вес приходится на русских – 22,7% и украинцев – 14,9% (рис. 3).

Рисунок 3. Распределение репатриантов по национальности, 2004-2009 гг.

Источник: Национальное бюро миграции и убежища МВД РМ.

Образовательный уровень репатриантов достаточно высок – доля лиц с высшим образованием составляет 19,0%, с профессионально-техническим образованием  – 18,4% и со средним образованием – 62,6%.

Рисунок 4. Структура репатриантов по уровню образования, 2004-2009 гг.

Источник: Национальное бюро миграции и убежища МВД РМ.

Хотя потенциал репатриации полностью не исчерпан, а в 2008-2009 гг. даже было зарегистрировано незначительное повышение количества репатриируемых лиц, его не следует переоценивать. Большая часть молдаван, проживающих за рубежом, в частности в Российской Федерации (172,7 тыс.), Украине (325 тыс.) и Казахстане (34 тыс.)², глубоко там укоренилась и вряд ли их можно считать мобильным ресурсом для будущей репатриации. В целом можно полагать, что период массовой репатриации в Молдову завершен, тем более что экономическая ситуация в стране не способствует репатриационной мотивации.

Рисунок. 5. Миграционный оборот и сальдо миграции, 1995-2009 гг.

Источник: Национальное бюро статистики РМ.
* Без данных по временной трудовой миграции.

Таким образом, миграционный оборот в рассматриваемый период имел постоянную тенденцию к снижению, и хотя в период 1995-1998 гг. сальдо миграции было положительным, в связи с увеличением количества выезжающих на постоянное место жительства в страны СНГ, с 1999 г. оно становится отрицательным и является отрицательным за весь рассматриваемый период.

Таблица 1. Общий миграционный оборот и миграционное сальдо за 1995- 2009 гг.

Источник:  Национальное бюро статистики РМ.

Вынужденная миграция (вынужденные переселенцы и беженцы). В отличие от других стран СНГ проблемы вынужденной миграции для Молдовы имели хотя и не затяжной, но болезненный характер. Вооруженное противостояние 1992 г. в Молдове привело к территориальной раздробленности страны, которая сказалась и на ее экономическом развитии, и на судьбах людей. Несмотря на то, что официальные данные о потерях во время конфликта не были опубликованы, согласно различным источникам известно, что в противостояние было вовлечено более 80 тыс. человек с правобережья и более 32 тыс. человек с левобережья Днестра. Боевые действия вызвали вынужденное переселение части населения из этих мест. Жители левобережных районов Молдовы выезжали в основном в Россию, Украину, Беларусь. Были зарегистрированы и заявления о предоставлении убежища молдавским гражданам  в странах дальнего зарубежья. Однако практически все переселенцы, находящиеся в странах СНГ после окончания военных действий вернулись в места постоянного проживания.

Из общего количества перемещенных лиц около 62 тыс. человек – 56% составляли дети. К сожалению, политические, экономические и социальные последствия конфликта не преодолены по настоящее время. Однако в отличие от подобных ситуаций  в других странах СНГ, Молдове удалось избежать массового исхода беженцев и переселения своих граждан за рубеж.

В ходе становления государственности и присоединения к ряду основных международных документов в области защиты прав человека Молдова приняла на себя обязанности по предоставлению международного убежища и сама стала субъектом международного права по оказанию убежища и мер временной защиты.

Просители убежища − в основном   выходцы из зон конфликтов на территории постсоветских стран, а также из общепризнанных зон постоянного политического и военного напряжения, таких как Палестина, Афганистан, Сирия и др. Из лиц, обратившихся с просьбой о предоставлении убежища,  98,2% чеченцы из зон боевых действий на Северном Кавказе в 2000-2001 гг.

Количество лиц, получивших статус беженцев, с точки зрения абсолютных показателей, существенно не влияет на демографические процессы в Молдове, но это не уменьшает остроту вопросов их экономической, социальной, культурной и языковой интеграции.

Временная миграция

Гарантированное право свободного передвижения упростило возможности выезда за рубеж граждан Молдовы, но и сделало страну доступной для граждан других стран. Одновременно с решением вопросов репатриации и выезда на постоянное место жительства, являющихся одной из форм окончательной миграции, переходный период ознаменовался рядом экономических и социальных проблем, решение которых граждане нашли в экономической или временной трудовой миграции. Для Молдовы в этот период характерны как иммиграция граждан из других стран, так и усиливающиеся процессы эмиграции собственного населения за рубеж в целях трудоустройства.

Иммиграция. В целях регулирования процессов временного пребывания в стране иностранных граждан в связи с работой, обучением или для воссоединения семьи, в 1992 г. в стране был принят первый Закон о миграции,  определявший основания, дающие право на пребывание иностранцев в Молдове, порядок их документирования и сроки пребывания в стране. Как правило, сроки пребывания в Молдове ограничиваются периодом действия трудового договора или обучения в вузе. Закон  имел ограничительный характер – устанавливал обязательную ежегодную квоту для мигрантов на уровне 0,05% от общего количества населения страны и критерии административно-территориального распределения мигрантов. Впоследствии от критериев административно-территориального расселения мигрантов отказались, а  принцип квотирования был сохранен только для трудовых мигрантов.

Рисунок 6. Структура иммиграции по цели пребывания в Молдове, 1997-2008 гг.

Источник: Национальное бюро статистики РМ.

Несмотря на существующие в Молдове экономические сложности, в рассматриваемый период отмечена тенденция увеличения количества иммигрантов. Если первоначально установленная квота не заполнялась, то с 2006 г. она используются полностью. Это объясняется возрастающей притягательностью страны, которая граничит со странами Евросоюза, а также изменениями  в национальном законодательстве.

Основная доля иммигрантов – выходцы из стран СНГ (50,5%), большая часть из них из России (45%) и из Украины (48%). На долю таких стран, как Армения, Азербайджан, Беларусь приходится, соответственно, 2,4%, 1,8% и 1,45%.

На втором месте по количеству иммигрантов стоят выходцы из стран Азии и стран третьего мир – 28%. В основном это выходцы из Сирии – 25,8%, Иордании – 15,6%, Судана – 18%, Большое количество приходится также на такие страны, как Турция и Израиль. Изначально высокая доля миграции в Молдову из этих стран была вызвана упрощением процедур зачисления иностранцев в вузы Молдовы, что впоследствии усилило тенденции трудовой иммиграции и иммиграции для воссоединения семьи.

На третьем месте находятся иммигранты из европейских стран – 17,5%. Из них  мигранты из Румынии составляют 31,2%, из Болгарии – 12,3%, из Германии – 6,6%. На США приходится 5,3%. Иммиграция из стран Евросоюза в большей степени была обусловлена наличием родственных связей с жителями Молдовы (Румыния и Болгария), а также экономической деятельностью (Германия и  США).

Одной из качественных характеристик иммигрантов является их относительно высокий образовательный уровень. Доля иммигрантов с высшим образованием постоянно растет. Если в 1997 г. иммигранты с высшим образованием составляли 16,7% от  общего количества, то в 2008 г. они составили уже 32,9%. В последнее время в данную категорию входит и та часть мигрантов, которые  получили образование в вузах Молдовы.

Рисунок 7. Распределение иммигрантов по уровню образования, 1997-2008 гг.

Источник: Национальное бюро статистики РМ.

Вузы Молдовы привлекательны для иностранных студентов как с точки зрения качества образования, так и стоимости обучения. Так, в 2010 году количество иностранных студентов, обучающихся в молдавских вузах, составило 1,4 тыс. человек. Большая часть из них приехали из Израиля (55,7%), Украины (14,7%), России (8,6%), Турции (5,5%), Болгарии (3,4%), Румынии (2,6%) и Сирии (1,7%). Как правило, они проходят обучение на  инженерных, архитектурных, медицинских и других факультетах.

Временная экономическая (трудовая) эмиграция

Переход к рыночной экономике в конце 80-х − начале 90-х годов прошлого столетия, резкое ухудшение экономической ситуации, обнищание населения (за порогом бедности находилось до 42 % населения страны) обернулись для Молдовы массовой трудовой миграцией. Если на начальном этапе этот процесс имел челночный или приграничный характер, то по мере развития, миграция приобрела более постоянный характер и определились страны приема: страны СНГ, в основном Россия,  а затем и в страны дальнего зарубежья.

Общие данные о временных мигрантах. Для Молдовы характерна высокая интенсивность трудовой миграции. Перепись населения Молдовы 2004 г. показала, что временно отсутствовали в связи с работой за рубежом 273 тыс. человек или 8,1%  населения страны, а в 12 из 36 районов республики доля временных мигрантов превышала 10-12%.

Другие источники  оценивают временную трудовую миграцию граждан Молдовы на уровне 550-690 тыс. человек (Международный валютный фонд, Мировой банк, Международная организация труда, Международная организация миграции и др.)

Статистические данные Национального бюро статистики РМ позволяют проследить динамику миграционных потоков за последние десять лет. Если в начале периода количество лиц, временно находящихся за рубежом, составляло 138,3 тыс. человек, то к 2010 г. их количество увеличилось более чем в два раза, достигнув 294,9 тыс. человек.  

Пик трудовой миграции пришелся на считающиеся стабильными для Молдовы 2004-2005 гг., когда количество населения, находящегося за рубежом, достигало соответственно 345,3 и 394,5 тысяч человек, или 24% и 27,7% от экономически активного населения страны (табл. 1).

Таблица 1. Распределение эмигрировавших в поисках работы по отношению к общей численности населения и экономически активному населению

Источник: данные Национального бюро статистики РМ
Без населения Приднестровья и мун. Бендеры.

Уменьшение количества мигрантов в 2006 г. объясняется тем,  что  Румыния, через которую проходили основные потоки миграции в европейские страны, в процессе подготовки своего вступления в Евросоюз ужесточила визовый режим для граждан Молдовы. Это сократило миграционную мобильность населения в этом направлении и, соответственно, численность мигрантов до 310,1 тыс. человек. Однако устоявшиеся миграционные сети уже в следующем 2007 г. восстановили уровень миграции до 335,6 тыс. человек, что составило 25,5% от экономически активного населения страны. Не повлиял кардинально на трудовую миграцию и мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. Прогнозируемый массовый возврат трудовых мигрантов не состоялся, большинство из них либо переждали данный период в странах пребывания в Евросоюзе, несмотря на  личные потери, либо временно переориентировались на российский рынок труда. Уровень миграции хоть и снизился, но не так существенно как ожидалось.  

Согласно данным исследования 2009 г. «Миграция рабочей силы» большая часть миграционного потока приходится на Россию - 61,4% от  общего количества, остальные приходятся на страны ЕС и другие страны.

Рисунок 8. Численность населения, временно отсутствующего в стране в связи с работой или в поиске работы за рубежом, Молдова, 2000-2009 гг.

Источник: Национальное бюро статистики РМ.

В Россию мигрируют в основном мужчины - выходцы из сельской местности,  со средним или средним специальным образованием. Миграция в Россию в основном имеет сезонный характер, мигранты востребованы  в таких секторах экономики как строительство, транспорт, ремонт дорог, жилищно-коммунальное хозяйство, в сфере частных и общественных услуг. Большая часть мигрантов трудится в строительном секторе (53%) или на неквалифицированных работах (24,9 %).

Рисунок 9. Распределение мигрантов по странам пребывания и по полу

Источник: Национальное  бюро статистики РМ.

Рисунок 10. Направления трудовой миграции городских и сельских жителей Молдовы

Источник:  Национальное  бюро статистики РМ.

В отличие от российского вектора, в страны ЕС больше мигрируют женщины - 60,7% от общего количества мигрантов, что объясняется их большей востребованностью для работы в домашнем хозяйстве, сфере торговли, услуг и др. Образовательный уровень мигрантов в страны ЕС также гораздо выше, чем мигрантов, выезжающих в Россию. Так, доля мигрантов с высшим образованием, работающих в странах ЕС составляет 37,1%, тогда как в России – 15,6%. Миграция в страны Европейского Союза имеет более длительный характер, чем в Россию или страны СНГ, что обусловлено, как правило, нелегальным статусом мигрантов и ограничениями в их передвижении.

Таблица 2. Социально-демографические характеристики мигрантов по странам пребывания

Источник: данные Национального бюро статистики и исследования «Миграция рабочей силы», 2009 г.

Возрастная структура трудовых мигрантов

В трудовую миграцию вовлечено в основном молодое население страны. Средний возраст мигрантов составляет 35 лет, в общем количестве мигрантов 60% приходится на  возрастную группу 20-39 лет.

Таблица 3. Структура трудовой миграции по возрастным группам, 2000-2009 гг.

Источник: данные Национального бюро статистики РМ и исследования «Анкета рабочей силы»

По отношению к общей численности населения наибольшие миграционные потери несут возрастные группы населения 20-24, 25-29 и 35-39 лет, причем наблюдается увеличение доли трудовых мигрантов этих возрастов в общей численности населения. Частично это объясняется сложностями в трудоустройстве и низкой заработной платой на национальном рынке труда, в то же время немаловажную роль в этом процессе имеет то, что на протяжении двух десятилетий развились миграционные сети, возникла определенная миграционная культура и стереотип в необходимости миграции, что способствует вовлечению в миграционные процессы новых категорий населения.

В то же время следует отметить увеличение в миграционных потоках доли населения в возрасте 45-49 лет, более чем трехкратное увеличение доли мигрантов в возрасте 50-54 лет, а также вовлечение в трудовую миграцию населения предпенсионного возраста. Последствия миграции данной категории населения гораздо быстрее скажутся непосредственно на экономическом и социальном положении самих мигрантов, так как на период работы за рубежом приходится формирование основного заработка, исходя из которого, начисляется размер пенсии. Большая часть трудовых мигрантов, не имеющих   данных о легальных заработках, в будущем останется вне рамок системы государственного пенсионного обеспечения в старости.

Гендерный профиль временной миграции

Вовлеченность молдавских женщин в трудовую миграцию достаточно велика, причем наблюдается увеличение доли женщин в миграционном потоке. Так. Если в 2000 г. женщины составляли 32% от общего количества трудовых мигрантов, то в 2009 г. их доля выросла до 37%.

Рисунок 11. Временно отсутствующие в стране в связи с работой или в поиске работы, по полу, 2000-2009 гг.

Источник: данные Национального бюро статистики и исследования «Анкета рабочей силы»

Уровень образования молдавских женщин выше, чем мужчин³. Многие из женщин-мигрантов бывшие педагоги, медицинские работники и т.д. Наличие образования и  специфика труда определили выбор женщинами страны приема, где были востребованы эти качества. Основными странами пребывания женщин-мигрантов в абсолютном выражении являются Италия, Греция, Испания, Португалия, а в процентном соотношении от числа мигрантов, находящихся в той или иной стране – Италия (70%), Израиль (86,6%), Турция (81,5%). В этих странах женщины заняли такие ниши, как надомный труд (в основном это домашний труд, уход за детьми, престарелыми и больными), сектор услуг (торговля, гостиничный бизнес), реже занятость в строительстве и в сельскохозяйственных работах. Поскольку эти сферы занятости являются непрестижными  и труд, которым в большинстве заняты женщины-мигранты, традиционно не признавался и до сих пор de facto не признан равноправным по социальному и экономическому значению другим видам труда, этот вид занятости в определенной степени способствовал маргинализации женщин-мигрантов в странах приема (Тюрюканова Е.В., 2010).

Из-за отсутствия двухсторонних соглашений о трудовой миграции  пребывание мигрантов в странах приема имеет, как правило, нелегальный характер, что ограничивает возможности передвижения и увеличивает длительность периода миграции. Средний период пребывания женщин-мигрантов за рубежом составляет 2,7 лет, что почти на один год больше, чем у мужчин (1,8 лет). Нелегальный статус и длительность пребывания женщин-мигрантов за рубежом определяют также степень риска и массу проблем, с которыми они сталкиваются.

Острота проблем, связанных с женской трудовой миграцией, не должна заслонять в целом положительного смысла самой миграции. Расширяя поле социальных возможностей, миграция реально помогает женщинам добиваться успеха, достигать своих целей. Маргинальность женщин-мигрантов – это социальный конструкт, отражающий общую гендерную ассиметрию в социальной сфере (низкий социальный статус женщин, неравноправное положение в семье, сдвиг в сторону низкооплачиваемых секторов занятости) как в стране приема, так и в Молдове.

Молдова теряет квалифицированные кадры

Особую проблему для Молдовы представляет миграция квалифицированных кадров с высшим, средним специальным и техническим образованием.  Хотя  с 2000 по 2009 гг. в стране наблюдался постоянный рост населения с высшим образованием – с 126 до 172 человек⁴ на 1000 человек населения,  ограниченные условия рынка труда не в состоянии были предоставить соответствующие запросу рабочие места⁵, в связи с чем, существенная часть данной категории граждан влилась в миграционные процессы. За последнее десятилетие отток из страны лиц с высшим, средним специальным и профессионально-техническим образованием составил 52,3% от общего количества мигрантов.

Рисунок 12. Уровень образования временных трудовых мигрантов, 2000- 2009 гг.

Источник: данные Национального бюро статистики, данные исследования «Анкета рабочей силы»

Наряду с демографическими потерями, данный процесс влияет на качественные характеристики населения, наносит весьма значительный экономический ущерб, как в виде прямых финансовых потерь, потраченных на обучение, так и в виде ожидаемых потерь от невозможности покрыть существующие потребности в специалистах определенной квалификации на внутреннем рынке и др. Растет количество студентов вузов, принимают участие в различных программах по обмену молодежью, например, в программах «World &Travel», «Au pair»⁶, которые не имеют правового  регулирования на национальном уровне и не поддаются должному учету в Молдове. Данные программы наравне с программами по обмену опытом и возможностью обучения создают предпосылки для дальнейшего выезда студентов за рубеж с их последующим  трудоустройством. Согласно данным Посольства США в Молдове в 2008-2009 гг. в США по программе выехало более 10 тыс. студентов, из них по истечении контракта в страну не вернулись около 20%.

Наибольшая доля мигрантов с высшим образованием приходится на страны Европейского Союза, тогда как на страны СНГ, в частности на Россию, приходится больший процент мигрантов со средним и профессионально-техническим образованием. Однако нелегальный характер миграции, сегментирование рынков труда принимающих стран и отсутствие должного правового регулирования (признание дипломов об образовании) привели к тому, что основная масса мигрантов с высшим образованием занята в сферах, не  соответствующих полученной специальности.

Для предотвращения последствий миграции молодежи в стране принята  «Концепция молодежной политики Молдовы на 2009-2013 гг.», «План  мероприятий  по закреплению молодежи на селе» и другие нормативные акты, направленные на улучшение занятости  молодежи, обеспечение жильем и др.

Вместе с тем проблемы интеллектуальной миграции и миграции молодежи продолжают оставаться актуальными для Молдовы. Образованная молодежь, владеющая иностранными языками, отличающаяся повышенной мобильностью и возможностью более быстрой и полной социальной интеграции в стране приема, является наиболее привлекательной целевой группой для миграционной политики принимающих стран. Выезд молодых специалистов не только не сократился, но постоянно растет. Среди временно выехавших за рубеж в поисках работы появилась еще одна обособленная статистическая категория – студенты, по данным официальной статистики они составляют 4,4 % от общего количества мигрантов.

Прямые и косвенные потери страны в человеческих и материальных ресурсах в результате интеллектуальной миграции еще не подсчитаны и не осознаны, но несомненно, что они будут иметь длительные последствия. К примеру, по оценкам Министерства здравоохранения, в трудовую миграцию вовлечено около 35 тыс. медицинских работников, в то время как республика испытывает нехватку опытных специалистов, особенно в сельской местности.

Можно утверждать, что проблемы, связанные с оттоком квалифицированных кадров, могут либо аккумулироваться и обостряться, либо оборачиваться неоспоримыми преимуществами в зависимости от того, будет ли Молдова пассивно наблюдать за исходом профессионалов или умело позиционировать себя на региональном рынке труда, воздействуя на движение потоков «интеллектуального капитала» с выгодой для страны. Многое в этом направление уже сделано. В частности, предприняты шаги для взаимного признания дипломов о высшем образовании, система образования переведена на Болонскую систему обучения, заключены взаимные соглашения в области высшего образования с 30 странами мира и др. Однако основной задачей правительства является включение политики высококвалифицированной миграции в стратегию развития страны. Важнейшую роль в данном процессе должны играть макроэкономические преобразования в национальной экономике, ориентированные на прогрессивный воспроизводственный контур, базирующиеся на осознанном выборе структурных преобразований в экономике. В предупреждении интеллектуальной эмиграции и в возвращении высококвалифицированных кадров на родину большая роль должна отводиться созданию высокотехнологичных производств, развитию  инновационной промышленности и др.

Миграционная политика

Развитие позитивного влияния миграционных процессов и минимизация их негативных последствий – суть основных направлений государственной миграционной политики Молдовы. Несмотря на относительно небольшой промежуток времени, можно выделить основные этапы в управлении миграционными процессами.

Первый этап (1990-1994 гг.) характеризуется общим для всех постсоветских стран процессом правового регулирования и становления государственности: демаркация границ, становление институтов власти и управления, института гражданства, установление взаимоотношений государство-гражданин. Открытие границ, либерализация перемещения населения способствовали миграционным процессам. Граждане получили возможность для выезда на постоянное место жительства за рубеж на историческую родину, для воссоединения семьи и др. В то же время трансформации на постсоветском пространстве вызвали миграцию этнополитического характера, в том числе репатриацию в Молдову из стран СНГ. Миграционные процессы нуждались в правовом регулировании, однако отсутствие собственного опыта в разработке миграционных политик предопределили не упреждающий, а скорее реактивный (ответный) характер  Закона о миграции, принятого в Молдове в 1990 г. Данный норматив установил основные механизмы репатриации и иммиграции, ввел иммиграционную квоту, равную 0,05% по отношению к наличному населению страны. Естественно, такое регулирование не касалось выезда молдавского населения из республики. Практика показала недостаточность данного одностороннего подхода к регулированию миграционных процессов. В начале этого периода  более 560 тыс. этнических молдаван проживало за пределами Молдовы⁷ в других союзных республиках, также часть  населения  республики временно работала за пределами страны. При определении новых государственных формирований на территории бывшего СССР для этих лиц возникли проблемы: для тех, кто возвращался домой – социального характера (определение и зачет трудового стажа и т.п.); для тех, кто продолжал работать, – проблема их правового статуса за пределами Молдовы, прежде всего в новых независимых государствах (СНГ). Это сместило акценты регулирования миграционных процессов, выявило значимость проблем трудовой миграции и необходимость обеспечения защиты прав молдавских граждан, работающих в странах СНГ. В этих целях были ратифицированы ряд соглашений на уровне СНГ⁸, подписаны двусторонние соглашения по вопросам трудовой миграции со странами, где в основном трудились жители Молдовы: Россия (1993 г.), Украина (1994 г.), Беларусь (1994 г.), а также был принят ряд подзаконных актов, направленных на регулирование процессов временного трудоустройства молдавских граждан за рубежом и иностранных граждан в Молдове. ⁹

Второй этап (1995-2000 гг.). Социально-экономические реформы в Молдове – приватизация промышленных предприятий (1995-1996 гг.), реструктурирование агропромышленного комплекса и приватизация земель сельскохозяйственного назначения (1998-1999 гг.), административно-территориальная реформа (1998), реформа системы юстиции (1996 -1999 гг.) и др. отрицательно сказались на общей экономической ситуации в стране, значительно подорвали национальный рынок труда. Вытесненный таким образом человеческий потенциал стал основным источником международной экономической (трудовой миграции). Миграционные потоки были направлены на страны СНГ, в основном на Россию, и в страны Европейского Союза, в основном на Италию. Интеграция республики в европейский рынок труда и возникновение так называемого «западного вектора» выявили необходимость новых подходов к регулированию вопросов трудовой миграции. Однако экономические и политические интересы стран приема диктовали особенности регулирования миграции и определенную степень жесткости миграционных политик, в связи с чем, принятые в Молдове законодательные акты, преимущественно были направлены на предотвращение нелегальной миграции и трафика людей, на разработку и подписание со странами приема мигрантов договоров о реадмиссии. Инициированные Молдовой двухсторонние соглашения о регулировании процессов трудовой миграции с основными странами приема молдавских мигрантов не получили надлежащего завершения.  Вместе с тем, экономическая ситуация в стране и устоявшиеся миграционные сети усилили процессы трудовой эмиграции. Отсутствие двухсторонних механизмов регулирования процессов миграции привело к росту нелегальных трудовых мигрантов из Молдовы в странах приема.

Третий этап (2000-2006 гг.). Осознавая степень воздействия миграции на экономические, социальные и демографические процессы в 2002 г., Парламент Республики Молдова принимает два принципиально новых норматива: Концепцию миграционной политики Республики Молдова¹⁰ и Закон о миграции¹¹, которые предопределили комплексный подход к регулированию миграционных процессов в стране (иммиграции, эмиграции) на всех этапах. Отличительной особенностью данного этапа является и создание специального центрального органа публичного управления, подчиненного непосредственно Правительству Республики Молдова – Департамента миграции¹². Наличие специальной структуры, новые возможности координирования и комплексного подхода к решению миграционных проблем позволили выявить первоочередные задачи и пути их решения.

В области временной трудовой миграции суть политики состояла в необходимости определить реальные объемы миграции, ввести ее в правовое русло, придать миграции возвратный (циркулярный) характер, способствовать росту возможностей легализации мигрантов, находящихся за рубежом, и обеспечению их социальной защиты.

Если в отношении стран СНГ регулирование миграционных процессов осуществлялось на основании правовых механизмов, определенных в период 1992-1994 гг., то для стран Европейского Союза, куда было направлено около 40 % миграционного потока, подобных механизмов еще не было. Поэтому в 2001-2004 гг. были подписаны основные документы Международной организации труда: Конвенция № 97 «О работниках-мигрантах»¹³, Конвенция № 181 «О частных агентствах занятости»¹⁴, а также «Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся мигрантов»¹⁵. Это повлекло реформирование правовых институтов регулирования процессов трудовой миграции на национальном уровне и способствовало улучшению возможностей международного двустороннего диалога со странами участницами данных конвенций. Были инициированы переговоры с Италией, Португалией, Грецией, Болгарией, Венгрией, Францией и др. ( всего 19 стран).

Однако сложный сам по себе переговорный процесс в таких вопросах, как трудовая миграция, усугублялся еще и тем, что инициирование подобных соглашений отстало на несколько лет по отношению к реальным миграционным процессам. К тому же, к моменту инициирования переговоров о трудовой миграции Молдова уже подписала с рядом стран соглашения о реадмиссии¹⁶, что существенно снизило их заинтересованность  в рассмотрении предложений по трудовой миграции.

Четвертый этап (2006 г. – настоящее время). При рассмотрении миграционных политик и процессов реформирования национальных институтов в Молдове, необходимо учитывать провозглашенный курс на европейскую интеграцию. Наибольшее влияние на реформирование национальных институтов оказали: «Политика соседства Евросоюза (ПСЕ)», разработанная после расширения границ Евросоюза в 2004 году ¹⁷ и соглашение «Партнерство по вопросам мобильности и возвратной (циркулярной) миграции», принятая после второго расширения границ Евросоюза в 2007 году.

Так, в 2006 г., в целях гармонизации национального законодательства и приведения  его в соответствие с требованиями Евросоюза, в Молдове были вновь кардинально реформированы институты, регулирующие вопросы миграции. Национальное бюро миграции и убежища – специальный центральный орган публичного управления был ликвидирован, а его функции поделены между Министерством внутренних дел (регулирование проблем иммиграции и убежища) и Министерством труда, социальной защиты и семьи (регулирование проблем трудовой миграции). Период реформ и ведомственная разобщенность приостановили переговоры по соглашениям о трудовой миграции, а после 2007 г., в связи с изменением политики Евросоюза, переговорный процесс был прекращен. Вместе с тем интенсивность временной трудовой миграции граждан Молдовы настоятельно требовала решения вопросов социальной безопасности мигрантов. В этих целях в 2008 г. были приняты: «Закон о трудовой миграции», регулирующий процедуры иммиграции и порядок временного трудоустройства граждан Республики Молдова за рубежом; «Национальная стратегия занятости на период 2007 – 2015 гг.», определяющая приоритеты, связанные с регулированием трудовой миграции на принципах возвратности и предотвращения миграции молодежи; «Национальный план по возвращению мигрантов», предусматривающий создание оптимальных условий для возврата, особенно высококвалифицированных лиц и возможности их трудоустройства в стране.

Одновременно были пересмотрены правовые нормы о регулировании процессов иммиграции, определен режим пребывания иностранцев на территории страны и др., которые были отражены в Законе о статусе иностранцев в РМ, вступившем в силу в декабре 2010 г.

Поскольку вопросы евроинтеграции и будущее направление развития страны имеют особое значение, необходимо вкратце остановиться и на основных правовых инструментах в вопросах  интеграции  Молдовы в Европейский Союз.

«Европейская политика соседства» (ПСЕ) представляет собой основной инструмент, связывающий страны восточной Европы с Европейским Союзом в политической и экономической областях. Целью этого сотрудничества является продвижение внешнеполитических приоритетов ЕС: оптимизация работы многосторонних международных учреждений, противодействие общим факторам нестабильности – терроризму, контрабанде, организованной преступности, нелегальной миграции и др. В реализации ПСЕ, по согласованию сторон, был заключен индивидуальный план действий «Республика Молдова – Европейский Союз»¹⁸ по осуществлению политических и экономических реформ по ряду направлений. Такое направление деятельности, как юстиция и внутренние дела, предусматривали ряд действий, имеющих непосредственное отношение к миграции: определение пропорций законной и незаконной миграции, через Молдову и из нее; мониторинг миграционного движения; приведение внутреннего законодательства в соответствие со стандартами ЕС; улучшение сотрудничества в области эффективного менеджмента потоков миграции и возвращения собственных граждан, лиц без гражданства и граждан стран третьего мира и др. Рамки ПСЕ также предвидели возможность участия стран-соседей ЕС¹⁹ в различных европейских и международных программах. В ходе реализации индивидуальных планов Республика Молдова подписала ряд ассиметричных соглашений о реадмиссии с такими странами Европейского Сообщества²⁰ как: Австрия, Бельгия, Болгария, Чехия, Кипр, Эстония, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Ирландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Великобритания, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Швеция. Подписание соглашений являлось одним из обязательных условий Европейского Союза при разработке индивидуальных планов интеграции и обуславливало дальнейшее рассмотрение вопросов об упрощении визового режима для граждан Молдовы. С точки зрения молдавских властей упрощение визового режима для граждан Республики Молдовы способствовало бы их легальному въезду в страны Европейского Союза в поисках работы, позволило бы обеспечить возвратность мигрантов, уменьшить сроки их пребывания в нелегальном статусе в странах пребывания. Переговорный процесс по упрощению визового режима (при условии выполнения обязательств, принятых в соответствии с индивидуальными планами интеграции) не закончен и согласно данным МИДа не будет решен ранее 2012 года. Хотя определенные достижения в этом вопросе есть: упрощена процедура для отдельных категорий граждан Молдовы, уменьшен размер пошлины, открыт в 2007 г. в Кишиневе Единый центр выдачи виз, но окончательные цели еще не достигнуты.  

«Партнерство по вопросам мобильности (круговой миграции)» было подписано Республикой Молдова в июне 2008 года. Предложенный Европейской Комиссией термин «мобильность» являлся ключевым элементом для разработки стратегий ЕС в управлении миграцией между странами ЕС и странами происхождения на последующий период. Программы возвратной (циркулярной) миграции направлены на достижение  положительного эффекта в развитии финансового и человеческого капитала мигрантов, международного трансферта навыков и умений, на создание трансграничной торговли и инвестиций, предотвращение долговременной разделенности семей²¹. Однако сам документ (так называемая «синяя карта») направлен на допуск на рынки труда Евросоюза преимущественно высококвалифицированных работников, касается прав иностранцев, трудоустроенных легально в ЕС, и не планирует легальный допуск на рынок труда малоквалифицированных работников. Молдова была выбрана пилотной страной для внедрения «Партнерства по мобильности» наряду с Кабо-Верде в 2008 г.

Если реформирование, проводимое в соответствии с индивидуальными планами, в основном направлено на криминализацию нелегальной миграции и затрагивает реформирование структур, преимущественно силовых, задействованных в управлении миграционными процессами, то цели «Партнерства во имя мобильности» иные – изменение правовых институтов, регулирующих проблемы трудовой миграции и эффектов миграции. Мероприятия направлены на обеспечение и развитие легального характера трудовой миграции, укрепление положительных результатов, продвижение политики возвращения трудящихся мигрантов, защиту их прав и т.д. Цели партнерства включают развитие легальных способов миграции и защиту прав мигранта, минимизацию негативных последствий миграции, использование эффективных механизмов внешнего и внутреннего контроля для снижения незаконной миграции и развитие сотрудничества с Европейским Союзом в области миграции.

Подписание Договора о партнерстве мобильности обусловило развитие в законодательстве Молдовы в отношении трудовой миграции таких направлений деятельности, как: (1) разработка механизмов по управлению и контролю миграционных потоков; (2) сотрудничество с основными странами назначения  трудящихся мигрантов; (3) реализация программ по привлечению денежных переводов на экономическое развитие страны.

Таким образом, за последние десятилетия в Молдове были полностью сформированы институты регулирования трудовой миграции, обеспечивающие  в целом адекватную, но запаздывающую временами реакцию соответствующих государственных органов на развитие миграционных процессов.

¹ Поалелунжь Ольга Михайловна - научный сотрудник сектора демографии Института европейской интеграции и политических наук АН Молдовы
² Данные переписи населения СССР 1989 г.
³  Согласно переписи населения, в 2004 году в Молдове на 1000  женщин приходится 119 с высшим образованием, на 1000 мужчин – 103 человека, со средним специальным образованием соответственно 127 и 80 человек.
⁴ С 2000 по 2009 учебный год общее количество студентов вузов выросло с 86414  студентов до 114865, в том числе на дневном отделении с 59009 до 74249 студентов⁴.
⁵К примеру, в 2001-2006 годах из всех выпускников дневных отделений ВУЗов были трудоустроены только 15,1%. Источник: Постановление Правительства РМ № 605 от 31 мая 2007 года.
⁶ Это программа, в рамках которой семья приглашает к себе молодых людей из другой страны, чтобы они помогали им ухаживать за детьми и делали легкую работу по дому (приготовить обед, убрать, сходить в магазин и т.д.) и которая позволяет молодым людям поехать в другую страну, выучить язык, познакомиться с культурой. Участник программы «Au Pair» работает не более 30 часов в неделю: 5 дней в неделю по 6 часов или 6 раз в неделю по 5 часов. Непременно хотя бы один день в неделю должен быть выходным. Программа работает в большинстве Европейских стран, Канаде, Австралии.
⁷ Данные переписи населения СССР 1989 г.
⁸ Соглашения между странами СНГ «О безвизовом передвижении граждан Содружества Независимых Государств на территории его участников» (1992 год); «О гарантиях прав граждан государств – членов СНГ в области обеспечения пенсиями» (март 1992 года); «О сотрудничестве в области охраны труда и определения производственного травматизма, полученного работниками, находящимися вне страны проживания» (декабрь 1994 года); «О сотрудничестве в области миграции рабочей силы и социальной защиты рабочих-мигрантов» (апрель 1994 года) и др.
⁹ Постановления Правительства Республики Молдова «Об утверждении Регламента временного трудоустройства граждан Республики Молдова за рубежом и иностранных граждан в Республике Молдова» (декабрь 1991 года), Постановление Правительства «Об утверждении правил выдачи сертификатов и лицензий физическим и юридическим лицам, которые действуют в качестве посредников в организации временного трудоустройства граждан Республики Молдова за рубежом» (июнь 1992 года),
¹⁰ Постановление Парламента Республики Молдова «Об утверждении Концепции миграционной политики» Республики Молдова № 1386-XV от 11.10.2002
¹¹ Закон о миграции № 1518-XV от 6.12.2002, Monitorul Oficial al RM № 1-2 от 15.01.2003
¹² Постановление Правительства Республики Молдова «О Департаменте Миграции» № 970 от 7 августа 2003, Monitorul Oficial al RM № 196-199/1117 din 12.09.2003
¹³ Конвенция МОТ № 97 Конвенция о работниках-мигрантах (пересмотренная в 1949 году),  ратифицирована Законом Республики Молдова № 209 от 29 июля 2005 г.
¹⁴ Конвенция Международной организации труда № 181 «О частных агентствах занятости» (Женева, 19 июня 1997 г.), ратифицирована Законом № 482-XV от 28 сентября 2001 г.
¹⁵ Европейская Конвенция «О юридическом статусе работников мигрантов». Ратифицирована Законом Республики Молдова № 20 от 10 февраля 2006 г.
¹⁶ Были подписаны соглашения о реадмиссии с Польшей, Венгрией, Италией, Румынией, Литвой, Чехией, Швейцарской Конфедерацией и инициированы подобные соглашения с Австрией, Францией, Португалией и др.
¹⁷ Commission of the European Communities. Financial Perspectives 2007-2013. Brussels: Commission of the European Communities. Commission Communication to the Council and the European Parliament. COM (2004) 487 final, Brussels, 14.05.2004.
¹⁸ Первый «План действий ЕС-РМ» принят 22 февраля 2005 года
¹⁹ Беларусь, Украина и Молдова; государства Северного Кавказа: Грузия, Армения и Азербайджан; южно- и восточно-средиземноморские страны: Марокко, Алжир, Тунис, Ливия, Египет, Израиль, Ливан, Сирия и Палестинская Администрация
²⁰ Было подписано 10 октября 2007года и вступило в силу 1 января 2008 года.
²¹ См. Mansoor A., Quillin B. (eds). Migration and Remittances: Eastern Europe and the Former Soviet Union. - Washington,DC: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2007.