|
|
 |
Российские
дискурсы о миграции
|
 |
|
Над темой номера работал
Владимир МУКОМЕЛЬ
|
Ненадежное слово чиновника
Было бы удивительно, если бы чиновники не пытались навязать
обществу свое, ведомственное видение миграционных проблем, свои
оценки вызовов и угроз - в конце концов, это является их основными
задачами. Вопрос в том, как это делается.
На фоне официально декларируемой заинтересованности
в привлечении иммигрантов (В. Путин: "Нам нужны, конечно, не
запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика")
представители ведомства, отвечающего за миграционные процессы, вносят
немалый вклад в формирование односторонних представлений о миграционных
процессах как о чем-то явно негативном. "Миграция оказывает
негативное влияние на экономическую, социально-политическую и криминальную
обстановку. В приграничных регионах незаконная миграция отрицательно
сказывается на межнациональных и межэтнических отношениях. Причем
отдельные ее проявления даже угрожают национальной безопасности
страны"13 (А. Черненко). Ему же принадлежит парадоксальная точка
зрения: "Я полагаю, что появление скинхедов - это результат
прошлой невнятной миграционной политики"14.
Обоснованием такой позиции служат данные (весьма противоречивые),
вбрасываемые чиновниками же в СМИ. Некоторые из них приведены в
табл. 1.
Таблица 1. Некоторые оценки чиновниками миграции в России15
|
|
В. Иванов
|
А. Черненко
|
А. Чекалин
|
Б. Грызлов
|
|
Нелегальные иммигранты
|
5 млн. (апрель 2002)
|
3,5 млн. (ноябрь 2002)
|
10-12 млн. (июль 2002), 2,5 млн. (апрель 2003), 3,8 млн.
(февраль 2004), 4 млн. (май 2004)
|
5 млн. (октябрь 2001)
|
|
Незаконные трудовые мигранты
|
|
6 млн. (апрель 2002); 3-4,5 млн. (август 2002)
|
5 млн. (апрель 2003), 3,5 млн. (ноябрь 2003)
|
5 млн. в Москве (апрель 2002)
|
|
Трансферты, млрд. долларов
|
|
7-8 (июль 2002)
|
13-15 (ноябрь 2003), 2,5-3 (февраль 2004)
|
1, потери бюджета (октябрь 2001)
|
|
Численность китайцев
|
1-2 млн. на Дальнем Востоке (ноябрь 2003)
|
|
|
3 млн. иностранцев на Дальнем Востоке (март 2001)
|
Высокопоставленному чиновнику В. Иванову, возглавлявшему
в 2001-2003 годах межведомственную рабочую группу по подготовке
предложений по совершенствованию миграционного законодательства
Российской Федерации, принадлежат и некорректные оценки возможной
численности нелегалов к 2010 году в 19 миллионов человек, и вовсе
странная оценка численности иностранцев на территории России: "…у
нас осело примерно 35 миллионов человек. Реально предположить, что
новых "соотечественников" у нас гораздо больше, поскольку
никто не берется даже приблизительно указать число мигрантов, которые
незаконно пересекли наши местами абсолютно прозрачные границы"16.
Все оценки, выдаваемые чиновниками, имеют один источник
- "экспертные оценки". Некоторое представление о методиках
этих оценок дает следующее суждение В. Иванова: "…через посты
пограничного контроля только из стран СНГ в Россию в прошлом [2001]
году прибыло 14,5 млн.. человек, а выехало из страны - 11,5 млн..,
остаток - 3 млн.. Аналогичная картина была в 1999 и 2000 гг."17.
Ту же методику использовали и представители российской миграционной
службы: "сейчас, по данным миграционной службы, из одного миллиона
въехавших на территорию России иностранцев обратно выезжает лишь
700 тысяч. Остальные теряются на бескрайних российских просторах"18.
Достаточно однажды пересечь госграницу поездом, чтобы составить
представление о точности таких прикидок.
|
Вставка 2.
Некоторые данные пограничной статистики
Таблица 1. Численность мигрантов-иностранных граждан,
тысяч человек
(данные ФПС России)
|
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
|
Всего
|
|
Прибыло
|
16189
|
18865
|
21206
|
21595
|
23309
|
22521
|
|
Выбыло
|
12272
|
14336
|
17912
|
18729
|
20913
|
20642
|
|
Разница между числами прибывших и выбывших
|
3916,4
|
4529,4
|
3293,5
|
2866,1
|
2395,8
|
1878,8
|
|
в т.ч. страны СНГ и Балтии
|
|
Прибыло
|
11192
|
13496
|
15592
|
16178
|
17057
|
15997
|
|
Выбыло
|
7320,7
|
8913,2
|
12230
|
13224
|
14728
|
14193
|
|
Разница между числами прибывших и выбывших
|
3871
|
4583
|
3361,2
|
2954
|
2328,7
|
1804
|
Источник: Численность и миграция населения Российской
Федерации в 1999 году (Статистический бюллетень). -М., 2000.
-с. 105-108; Численность и миграция населения Российской
Федерации в 2000 году (Статистический бюллетень). -М., 2001.
-с. 108-111; Численность и миграция населения Российской
Федерации в 2002 году (Статистический бюллетень). -М., 2003.
-с. 88-91; Численность и миграция населения Российской Федерации
в 2003 году (Статистический бюллетень). -М., 2004. -с. 100-103.
Таблица 2. Количество пересечений государственной
границы Украины, млн. человек
(по данным Госкомграницы Украины)
|
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
|
Всего
|
36,14
|
33,21
|
27,85
|
26,81
|
29,55
|
|
на Украину
|
19,58
|
18,49
|
15,42
|
14,49
|
15,34
|
|
из Украины
|
16,56
|
14,72
|
12,43
|
12,32
|
14,21
|
|
разница между числами прибывших и выбывших
|
3,02
|
3,77
|
2,99
|
2,17
|
1,13
|
Источник: Малиновская Е.А. Миграция населения приграничных
районов Волыни и Черниговщины в Беларусь//Миграция и пограничный
режим: Беларусь, Молдова, Россия и Украина: Сб. науч. трудов
/Под общ. ред. С.И. Пирожкова. К.: НИПМБ, 2002. - с.77
|
И в 1990-х годах ФМС России грешила закрытостью оценок,
и тогда непросто складывался диалог с научной общественностью. Однако
представители службы активно выступали и в среде специалистов, и
в научной печати. Сегодня преобладает не коммуникационная, а информационная
функция: общество информируют, доводят до его сведения. Порочная
практика "доложил - ушел" получила самое широкое распространение.
Нет текстов, которые можно обсуждать - есть лишь интервью.
Главный недостаток чиновничьего подхода - отсутствие
понимания того, что социальные процессы вероятностны по своей природе.
И самое сложное - адекватная оценка спектра возможных последствий
предлагаемых решений. Для нынешних чиновников ФМС России существует
только приказ, который либо выполнен, либо нет.
Принадлежность силовому ведомству играет определяющую
роль в контексте прорабатываемых решений: в одном из последних интервью
А. Черненко среди задач, стоящих перед ведомством, неожиданно называет
"вооружение личного состава, проходящего службу в "горячих
точках""19.
Специфика чиновничьего дискурса порождает особенности
практик. Сегодня руководство ФМС много говорит о борьбе с незаконной
занятостью. Необходимость такой борьбы не вызывает сомнений, сомнения
вызывают методы. Особенно, когда их применение оправдывается необходимостью
защиты прав иммигрантов. Типичный сюжет на ТВ: иммигранты, проработавшие
неделю на хозяина, не оформившего их отношения с Законом, депортируются
из России. Никто им, разумеется, ничего не заплатит. Поблагодарят
ли они службу за такую "защиту" их прав?
Рвение, с которым ФМС намерено защищать права мигрантов,
а также интересы российских безработных внушает тревогу при нынешнем
кадровом составе МВД. (Более резко сказано Л.И. Графовой: "Все
равно, что организовать общество защиты животных во главе с директором
живодерни").
Государство, общество, иммигранты, да и большинство
работодателей не заинтересованы в конфликте с Законом. Государство,
общество кровно заинтересованы в налогах, иммигранты - в цивилизованных
условиях труда и его оплаты, честные работодатели, коих множество,
- в экономии времени и средств (не идти же в "крышеванные"
фирмы, сдирающие сотни долларов за разрешение?).
Отдает ли руководство ФМС России отчет в том, что рост
численности незаконных мигрантов - прямое следствие деятельности
ведомства? Имеются исследования, согласно которым снижение численности
регистрируемых иммигрантов в конце 2000-х стало следствием их недоучета:
просто иммигранты стали нелегалами из-за сложности новых процедур
и общей неразберихи20.
"Незаконными" являются те мигранты, которые
не укладываются в прокрустово ложе Закона. Ложе же у нас таково,
что любой, не зарегистрированный в течение трех дней, становится
незаконным мигрантом. Понятно, что если срок регистрации свести
к нескольким часам, то "незаконными" станут все мигранты,
увеличить до пяти дней, как в Киргизии, - их станет меньше в разы.
Из уст российских чиновников, озабоченных проблемами
нелегальной миграции, все чаще слышно слово "депортация"
и никогда - "амнистия". Но ведь мы ж не одни в мире сталкиваемся
с этой проблемой. Всех не депортируешь - никаких средств не хватит.
Почему не воспользоваться опытом США, Италии, других стран, время
от времени амнистирующих (легализирующих) тех "незаконных"
бедолаг, которые ничем не провинились перед Законом (см. вставку
3)?
|
Вставка 3.
Таблица 1. Сравнение параметров общей законодательной
амнистии в шести странах
|
Показатель
|
Австралия
|
Венесуэла
|
Греция
|
Италия
|
США
|
Франция
|
|
Дата вступления программы в силу
|
Июнь 1980 г.
|
Август 1980 г.
|
Январь 1998 г.
|
Ноябрь 1998 г.
|
Май 1987 г.
|
Октябрь 1981 г.
|
|
Срок подачи заявления
|
6 месяцев
|
4 месяца
|
14 месяцев
|
1,5 месяца
|
1 год
|
2 месяца
|
|
Установленная дата въезда
|
1 января 1980 г.
|
20 сентября 1978 г.
|
28 ноября 1997 г.
|
27 марта 1998 г.
|
1 января 1982 г.
|
1 января 1981 г.
|
|
Предоставляемый статус
|
Постоянное проживание
|
Статус временного проживания на год,
после двух лет — автоматическое постоянное проживание
|
Временное или постоянное проживание
сроком на 1—5 лет, возможность продления
|
Постоянное проживание
|
Временное проживание на 18 месяцев,
затем в течение года возможность подать на постоянное
проживание
|
Постоянное проживание
|
|
Пошлина за подачу заявления
|
50 долл. США
|
Н д.
|
Нет
|
Нет
|
185 долл. с совершенно-летнего, 50
долл. с ребенка, но не более 420 долл. с семьи
|
Нет
|
|
Ожидаемое количество заявителей
|
Н д.
|
1,2 млн.
|
450 тыс.
|
До 1 млн.
|
От 1,3 до 2,6 млн.
|
300 тыс.
|
|
Количество обратившихся
|
1 4 тыс.
|
301, 7 тыс.
|
373 тыс.
|
308,2 тыс.
|
1768 тыс.
|
149,2 тыс.
|
Источники: The Cautious Welcome. The Legalization
Programs of the Immigration Reform and Control Act / S Gonzalez
Baker - [S I] 1990 -P 58-59 MNS, 1998-1999.
Опубликовано в: Чернышова О. Законодательные амнистии
для незаконных
иммигрантов: может ли западный опыт быть полезен для России
/ Иммиграционная
политика западных стран: Альтернативы для России // Под.
Ред. Г. Витковской;
МОМ. Моск. исслед. программа по миграции. - М.: Гэндальф,
2002. с. 217
|
Особенно много вопросов возникают по причине непрозрачности
миграционной политики. А. Чекалин заявляет: "Миграционная карта
стала эффективным инструментом по отслеживанию миграционных потоков
и послужила мощным стимулом для вывода из тени нелегальной рабочей
силы"21. Смысл введения понятен только в одном случае - если
нет системы регистрации. У нас, увы, она есть, причем разрешительная,
а не уведомительная. И мы должны поверить на слово? Кто знаком со
статистикой: откуда приезжают, куда, на какой срок, кто? Даже этих
элементарных сведений не достать днем с огнем. Да и есть ли такая
статистика? - Работники ФМС заявляют о завершении работы над соответствующими
базами данных лишь в 2005 году. Все эти годы столь желанные и дорогие
для гастербайтеров миграционные карты сваливались в корзины.
Конечно, критиковать чиновничье видение миграционных
проблем легко, но оно и не может быть безупречным. Именно чиновники
сталкиваются с этими проблемами непосредственно, в том виде, в каком
они проявляются в реальной жизни, и этим определяются и достоинства
и недостатки их подходов, неизбежная ограниченность их угла зрения,
перенесение центра тяжести на решение тактических задач, которые
могут вступать в противоречие со стратегическими целями. Чиновникам
приходится вырабатывать и реализовывать конкретные меры, о действенности
которых можно судить только по прошествии какого-то времени. Оценивая
такие меры (особенно с учетом частоты реформирования миграционного
ведомства и скорости, с которой меняются его руководители), нельзя
не вспомнить притчу о Ходже Насреддине, не слишком задумывавшемся
о выполнимости данных им обещаний: "за это время либо шах,
либо я, либо осел сдохнет".
Важно понимать - и важно, чтобы это понимали сами чиновники,
ибо они облечены властью, - что их видение миграционных проблем
и перспектив - не единственно возможное и не единственно правильное.
13 - А.Черненко. Источник: Агентство бизнес новостей
(http://www.abnews.ru) , 28.06.2002
14 - Polit.ru, 03/07/2002.
15 - Использованы материалы Центра демографии и
экологии человека - Население России 2001. М.: 2002, с.133-134.
16 - http://www.strana.ru/print/108366.html; http://www.voskres.ru/idea/migration.htm
17 - АиФ, 2002, 10 апреля.
18 - "Время новостей", 2002, 4 апреля.
19 - Ириада Семенова. Ваш паспорт, ФМС // "Российская
газета", 2004, 9 октября, http://rg.ru/2004/10/09/chernenko.html
20 - Мкртчян Н. Возможные причины снижения иммиграции
в Россию в 2000-2001 гг. // "Вопросы статистики", 2003,
N 5, с.47-50.
21 - http://www.uhr.ru/index/jobmarket/russia/7053,0.html
|
