ПРИЛОЖЕНИЯ

Преамбула

В предстоящем десятилетии активная семейная политика, направленная на улучшение социальных, экономических и нравственных условий выполнения семьей ее основополагающих функций, должна стать важнейшей составной частью всей социальной политики государства в СССР.

На протяжении длительного времени семья в СССР, как и во всем мире, проходит через полосу глубоких перемен: меняются ее функции, строй внутрисемейных отношений, характер взаимодействия с обществом. В ходе перемен возникает разлад между меняющимися сущностными чертами семьи и не поспевающими за этими переменами условиями жизни, социальными нормами и институтами. Стратегическая цель семейной политики - преодоление этого разлада и восстановление на новом витке общественного развития существовавшей прежде взаимной согласованности семейной и внесемейной стороны жизни людей.

Меры, направленные на достижение этой цели, проводились и раньше, но были фрагментарными, непоследовательными и не образовывали целостной системы. Главный же их порок в том, что они были проникнуты духом государственного патернализма, соответствовавшего всем основам административно-командного управления, а потому и неэффективными.
В 1990-е гг. семейная политика будет разрабатываться и проводиться как целостная система взаимоувязанных мер и с максимальным учетом новых реальностей: рыночной экономики, социального партнерства, политической демократии, всего того, что призвано сделать жизнь общества более полнокровной и эффективной.

Принципы семейной политики

Государственная семейная политика 1990-х гг. опирается на следующие принципы.

Принцип суверенитета семьи. Государство признает, уважает и защищает суверенитет семьи и избегает принятия мер, нарушающих этот суверенитет и имеющих целью оказать экономическое или иное давление на семью, повлиять на ее решения в экономической, демографической или другой области ее жизни.

Принцип суверенитета личности. Государство признает, уважает и защищает суверенитет личности и считает недопустимыми любые явные или замаскированные меры, ограничивающие свободу волеизъявления одних членов семьи в пользу других, искусственно консервирующие традиционное распределение семейных ролей, отжившие или отживающие стереотипы женского, мужского и детского поведения.

Принцип расширения свободы выбора. Суверенитет семьи и личности реализуется в свободном выборе. Критерий расширения свободы выбора выступает в качестве одного из главных при решении вопроса о приемлемости или неприемлемости той или иной меры семейной политики. При прочих равных условиях предпочтение отдается тем мерам, которые в большей степени расширяют свободу выбора семьи и ее членов. Как правило, неприемлемыми считаются меры, ограничивающие их свободу выбора.

Принцип опоры на собственные силы. Суверенитет семьи и личности несовместим с государственным патернализмом. Семья может принимать свободные и независимые решения, только если она сама несет преобладающую долю ответственности за свою судьбу, благосостояние, за содержание и воспитание детей, поддержку престарелых, внутрисемейный климат. Государство, проводя семейную политику, видит одну из своих главных задач в постоянном совершенствовании условий реализации экономического и духовного потенциала семьи и каждого ее члена, их эффективного включения в общественное разделение труда, в систему коллективных усилий по увеличению богатства общества. Высшая цель такой политики - добиться, чтобы как можно большее число семей как можно меньше нуждалось в общественной благотворительности, в разного рода пособиях, льготах, бесплатных услугах и т. п.

Принцип социальной защиты семьи. В то же время государство заботится о семьях, которые, по тем или иным причинам, не способны сами обеспечить свое экономическое или социальное благополучие и нуждаются в социальной защите. Оно содействует развитию системы социальных гарантий для всех граждан, выделяя, в рамках семейной политики, специальные меры, адресуемые семьям в типичных для их жизненного цикла критических или сложных ситуациях: беременность, роды, уход за маленькими детьми, больными и престарелыми членами семьи, развод, потеря кормильца, многодетность, вообще наличие детей, неполные семьи и пр. Чтобы этот принцип не вступал в противоречие с принципом опоры на собственные силы, круг получателей всех видов социальной помощи не должен быть чрезмерно широким, нужны достаточно жесткие критерии отбора. Но те, кто действительно нуждаются в социальной защите, должны получать ее в полной мере.

Принцип социального партнерства. Проводя семейную политику, государство не выступает в качестве монополиста, принимающего единоличные решения, и не несет всей ответственности за судьбу семей, а делит ее с другими гражданскими институтами, со всеми гражданами. Вместе с ними оно участвует в финансировании мер по социальной защите семей. На всех стадиях обсуждения и реализации семейной политики в целом и ее отдельных мероприятий государство сотрудничает с общественными организациями и движениями, светскими и религиозными, выражающими интересы и идеалы различных территориальных, национальных, социальных групп и слоев населения. Государство поощряет и поддерживает создание семейных, женских и тому подобных движений и ассоциаций, чья деятельность полностью или в значительной степени направлена на решение семейных проблем.

Принцип дифференцированности политики. Задачи и меры семейной политики вытекают из реальной ситуации в данное время и в данном месте. Общество неоднородно в экономическом, социальном, культурном и других отношениях. Государство и его органы учитывают эту неоднородность, постоянно стремятся к нахождению оптимального соотношения централизованных и децентрализованных мер семейной политики, наилучшего сочетания общих для всех граждан страны социальных гарантий их семейного благополучия с региональными и локальными мерами, позволяющими учитывать историческое и этнокультурное многообразие проблем, затрагивающих семью, равно как и сами модели семьи.

Основные направления семейной политики, в которых реализуются указанные принципы, связаны с тремя крупными группами функций семьи. Это, во-первых, экономические, во-вторых, демографические, в-третьих, воспитательные и психологические функции.

Семейная политика и экономические функции семьи

Семья и производство

В XX веке производственная деятельность людей, не переставая быть источником средств существования семьи, переместилась за ее пределы и превратилась для многих десятков миллионов людей в труд за зарплату. Семейные и производственные обязанности отделились друг от друга в пространстве и времени, их сочетание резко усложнилось, выросло в особую социальную проблему.

В СССР эта проблема приобрела большую остроту - во многом из-за одностороннего подхода к ее решению. Долгое время ставка делалась на максимальное освобождение людей от семейных обязанностей (прежде всего за счет развития общественного воспитания детей), то есть за счет приспособления к новой ситуации только одной из взаимодействующих сторон - семьи. Производство же чувствовало себя свободным от каких бы то ни было встречных обязательств. Сложившаяся структура рабочих мест, преобладающие режимы работы практически не учитывают семейных интересов человека. Попытки расширить возможности выбора условий труда, режимов работы и т. п. пока предпринимаются больше на словах, нежели на деле. У женщин в наиболее активных рабочих возрастах затраты времени, отдаваемого производству, почти такие же, как у мужчин. Их трудовая жизнь строится без учета особых семейных ролей женщины, производство, использующее женский труд, не предоставляет им никакого выбора. Женщины, сочетающие семейные и производственные функции, несут двойную трудовую нагрузку.

Семейная политика 1990-х гг. будет направлена на коренное изменение сложившегося положения. Необходимо добиться, чтобы все производственные структуры в своей организации и деятельности, по возможности, учитывали требования семейной жизни на разных ее этапах, предоставляли широкий выбор режимов работы и заработка мужчинам, женщинам, а в какой-то мере и подросткам, и позволяли людям сообразовывать производственную деятельность со своими семейными обстоятельствами. В идеале каждому человеку, желающему работать, но ограниченному в своих возможностях необходимостью воспитания детей, ухода за больными, престарелыми и т. п., должна быть доступна работа по его силам и возможностям.

Для достижения этой цели государство:

• будет всемерно содействовать развитию различных форм занятости, облегчающих сочетание производственных и семейных функций граждан, в частности, занятости на условиях неполного рабочего времени, работы по гибкому графику, надомного труда, других нестандартных форм занятости, позволяющих работнику гибко маневрировать своим рабочим временем.
• с помощью дотаций, кредитов, налоговых льгот и других подобных мер, осуществляемых за счет фондов семейной политики, будет поощрять предприятия к созданию новых возможностей работы с использованием удобных для семьи нестандартных режимов рабочего времени, а также обеспечит правовое регулирование, гарантирующее приоритетный доступ к этим возможностям лицам определенного семейного статуса (женщинам с детьми, членам семей, ухаживающим за больными или престарелыми и пр.).
• содействуя развитию всех форм мелкого семейного производства (семейный подряд, аренда, малые предприятия, семейные фермы, кооперативы и пр.), будет оказывать дополнительную экономическую (налоговые льготы, беспроцентные ссуды и т. д. - за счет фондов семейной политики) и правовую поддержку тем из них, которые создают своим работникам благоприятные условия для сочетания семейных и производственных функций.
• совместно с профсоюзами и другими общественными организациями примет активное участие в подготовке, внедрении и постоянном совершенствовании мер социальной защиты:
  
  • а) всех работников с учетом их семейного статуса (дополнительные отпуска, более ранний выход на пенсию, налоговые льготы и другие меры, связанные с наличием в семье детей, инвалидов, престарелых и пр.);
    
  • б) работников, занятых на условиях нестандартных режимов рабочего времени с учетом их семейного статуса (базовая оплата труда, отпуска, пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, охрана труда и т. п.);
    
  • в) семейных работников - как от чрезмерной эксплуатации их семьей, так и от непризнания их прав и интересов обществом (при разработке налогового или пенсионного законодательства, законодательства об охране труда, о труде детей и подростков и т. п.).
    
• совместно с профсоюзами и другими общественными организациями будет систематически расширять и укреплять гарантии возврата на работу матерей или других членов семьи после отпуска по уходу за ребенком или иного перерыва в работе, вызванного семейными обстоятельствами, а также содействовать организации системы непрерывной профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации для таких лиц с целью облегчения возврата на работу без потери должностного статуса и квалификации, а также с целью сохранения конкурентоспособности на рынке труда.
  
• способствуя расширению возможностей взрослых членов семьи сочетать выполнение семейных и производственных функций, будет совершенствовать систему детских дошкольных учреждений. В 1990-е гг. предстоит коренным образом реорганизовать эту систему, сделать ее гибкой и разнообразной, предоставить родителям реальный выбор желаемого типа ухода за ребенком и его воспитания. Такая реорганизация предполагает создание и развитие:
  
  • а) детских учреждений, альтернативных по типу собственности: муниципальных, ведомственных, кооперативных (на паях родителей и воспитателей), частных и т. п.;
    
  • б) детских учреждений, альтернативных по продолжительности пребывания в них детей в зависимости от потребностей родителей (от нескольких часов до нескольких дней в неделю) с пропорциональной оплатой;
    
  • в) службы единовременного вызова няни на дом (baby-sitting);
    
  • г) других форм ухода за детьми дошкольного возраста и их воспитанию. При частичном сохранении системы государственных дотаций для всех видов детских учреждений будет осуществлен постепенный переход к выплате основной суммы на содержание детей в них непосредственно семье, которая сможет распоряжаться ими в интересах ребенка по своему усмотрению, оплачивая пребывание ребенка в детском саду или воспитывая его дома.

Семья и потребление

Содействуя укреплению экономической самостоятельности семьи, ее способности содержать себя своим трудом, государство будет всемерно развивать механизмы социальной защиты семей, которые, по тем или иным причинам, окажутся не в состоянии поддерживать минимально необходимый уровень жизни собственными силами. В целях поддержания гарантированного социального минимума душевых доходов материальная помощь в разных формах (пособия, пенсии, стипендии, налоговые льготы, льготные цены, ссуды, кредиты, натуральные выдачи и т. п.) будет оказываться в связи с определенными семейными ситуациями (многодетность, отсутствие одного из родителей, потеря кормильца и т. п.) или с особыми этапами жизненного цикла семьи (беременность женщины, роды, уход за маленьким ребенком и пр.).

Действующая сейчас система семейных пособий и вообще всей материальной помощи семьям в СССР обладает многими существенными недостатками и нуждается в пересмотре. 1990-е гг. должны стать годами создания новых механизмов социальной защиты семей и обновления всей ее системы. Это требует:

• перехода к новым методам финансирования, при которых фонды семейной политики в целом и семейных пособий, в частности, формируются за счет взносов различных социальных партнеров, прежде всего работодателей, граждан и государства, и отказа правительства от монопольного распоряжения этими фондами;
  
• постепенного увеличения общего объема ресурсов, направляемых на финансовую помощь семьям, которые в ней нуждаются;
  
• изменения действующей системы финансовой помощи семьям в направлении:
  
  • а) более четкого разграничения "социальных" и стимулирующих функций такой помощи;
    
  • б) усиления роли семейных пособий на детей, распространения их на все семьи и на всех детей в возрасте до 18 лет;
    
  • в) усиления связи размера получаемой помощи с трудовыми доходами и ослабления элементов уравнительного распределения, повышения дифференциации размеров помощи в зависимости от благосостояния семей, их состава, числа и возраста детей и пр.;
    
  • г) реорганизации существующей системы семейных пособий таким образом, чтобы она полнее учитывала реальные потребности семей различных типов и вносила больший вклад в обеспечение социально гарантированного минимума душевого дохода на каждого члена семьи;
    
  • д) изменения соотношения различных инструментов воздействия на формирование семейного бюджета с учетом возрастающей роли экономических методов регулирования народнохозяйственных процессов, в частности, развития механизмов такого воздействия через налоговую систему (введение налоговых льгот, учитывающих уровень облагаемого дохода и состав семьи), увеличения роли кредитов и ссуд, постепенного отказа от льготных цен на некоторые товары в пользу прямых денежных выплат и т. п.;
    
• частичной децентрализации финансовой помощи семьям при сохранении единства основных семейных пособий общесоюзного уровня (в противном случае они могут оказаться фактором, искусственно стимулирующим миграцию).
  

Семейная политика, воздействующая на выполнение семьей ее потребительских функций, не ограничится мерами финансовой помощи семьям. Она будет включать в себя и другие меры, направленные на обеспечение условий жизнедеятельности семьи, не связанных или слабо связанных с ее финансовыми возможностями. При этом программа государственной политики исходит из того, что материальное благополучие семей в 1990-е гг. будет во все большей мере зависеть от развития рыночных отношений.

Государство и его органы намерены:

• всемерно содействовать развитию рыночных отношений, насыщению рынка потребительских товаров и услуг, полному удовлетворению спроса, ликвидации дефицита и очередей, а также всех форм "карточного распределения". Однако в период перехода к рынку защита интересов семьи может потребовать сохранения и даже развития таких форм, льготного доступа к дефицитным благам для тех или иных категорий семей (многодетных, с маленькими детьми, инвалидами, больными и пр.). Подобные меры должны вводиться как временные, на определенный срок и охватывать ограниченный круг семей.
  
• проводить жилищную политику, ориентированную на семью, добиваться обеспечения каждой семьи отдельной квартирой или отдельным домом. В 1990-е гг. будет осуществлен постепенный переход к свободному рынку жилья, что может потребовать введения специального денежного пособия на оплату жилья для определенных категорий семей. Интересы семьи должны получить отражение и в государственной градостроительной политике, в воздействии на градостроительную среду в целом, ибо сейчас она также слабо приспособлена к повседневной жизни семьи.
  
• разработать и реализовать специальную программу по техническому оснащению семейного быта современной бытовой техникой. В СССР существует большое отставание в этой области, что порождает огромные, часто не до конца осознаваемые трудности в повседневной жизни семьи.
  - осуществить коренную перестройку сферы услуг, принимающей на себя часть потребительских функций семьи (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, в определенном смысле просвещение и здравоохранение), добиться преодоления дефицитности услуг, а также их монополизации, особенно характерной для учреждений, предоставляющих бесплатные или необоснованно дешевые услуги (больницы, транспорт и пр.) Здесь также необходимо выработать и внедрить новые принципы финансирования, создать рынок платных услуг и в то же время способствовать развитию механизмов социальной защиты, делающих эти услуги доступными для семьи.

Семейная политика и демографические функций семьи

Семья и рождаемость

Государство в СССР не проводит ни пронаталистской, ни антинаталистской политики. Оно признает право родителей иметь столько детей, сколько они хотят. Семейная политика в 1990-е гг. ставит своей целью расширение свободы супругов, каждой женщины и каждого мужчины выбирать, сколько иметь детей и когда дать им жизнь, устранение экономических, социальных, культурных, биологических препятствий, ограничивающих прокреативный выбор людей.

Используя экономические, идеологические, правовые и другие меры, государство будет предпринимать систематические усилия, направленные:

• на развитие демографического самосознания каждого человека, осмысление им своих демографических интересов, своего права самому решать, сколько детей он хочет иметь, выбирать время их появления на свет;
  
• на избавление от всех форм давления на женщину или супружескую пару со стороны родителей или других родственников, более широкого соседского окружения, общественного мнения, религиозных или других идеологий, ограничивающего свободу их демографического выбора;
  
• на постоянное совершенствование средств и методов планирования семьи и обеспечение их повсеместной доступности, их пропаганду, на скорейшее вытеснение аборта и других неэффективных или опасных для здоровья женщины методов.

Семья и здоровье

Сохранение здоровья и жизни родившихся детей, поддержание и восстановление здоровья всех членов семьи, забота о них в случае болезни - важнейшая функция, которая требует тесного сотрудничества семьи с учреждениями здравоохранения и другими социальными институтами. В СССР это сотрудничество приобрело неравноправный характер, семья попала в полную зависимость от медицинских учреждений. Они выступают в качестве монополиста, тогда как семья лишена всякого выбора и возможностей контроля во всех случаях ее обращения к услугам медицинских учреждений. Монопольный и патерналистский характер здравоохранения сковывает активность семьи в борьбе за здоровье и жизнь своих членов.

В 1990-е гг. будет осуществлен крутой поворот от государственно-па-терналистской к демократической схеме охраны здоровья населения, при которой резко возрастает роль семьи и семейной солидарности в борьбе за здоровье и жизнь каждого человека. Одновременно не станет меньшей, но существенно изменится роль государства. Способствуя перестройке системы здравоохранения и повышению ее эффективности, государство и его органы:

• подготовят и проведут реформу здравоохранения, обеспечивающую переход к свободному выбору семьей медицинского учреждения и врача, расширение других возможностей выбора семьи и каждого отдельного человека при обращении за медицинской помощью;
  
• будут поддерживать развитие многообразных форм оказания такой помощи, создавать условия для существования различных по формам собственности медицинских учреждений (наряду с государственными - кооперативных и частных), частнопрактикующих врачей;
  
• примут необходимые меры по реорганизации системы финансирования здравоохранения, отработке соответствующей нашим условиям модели страховой медицины, переходу к платной медицинской помощи и развитию институтов социальной защиты, покрывающих основную часть оплаты услуг медицинских учреждений;
  
• окажут всемерное содействие разработке идеологии и внедрению организационных форм сотрудничества семьи с обслуживающими ее медицинскими учреждениями (создание института семейного врача, развитие патронажных служб, системы "дневных" стационаров и т. п.), повышению активной роли семьи в борьбе за охрану здоровья и жизни ее членов;
  
• будут содействовать добровольному участию семей в лечении больных и уходе за ними в домашних условиях во всех случаях, когда нет безусловной необходимости в госпитализации, создавать для этого правовые и экономические условия, способствовать обеспечению семей медикаментами, а также средствами контроля состояния здоровья и предметами ухода за больными, пригодными для употребления в домашних условиях.
  
• будут поддерживать и поощрять все формы деятельности, направленные на повышение санитарной культуры населения, чувства ответственности людей за свое здоровье и здоровье своих близких;
  
• создадут условия для развития всех демократических форм проявления индивидуальной и коллективной активности, самоорганизации населения, которые помогают различным его группам лучше понять свои интересы, касающиеся охраны и восстановления здоровья, пробуждают их инициативу и в то же время способствуют установлению продуктивного партнерства государства и общественности в борьбе за продление человеческой жизни.

Семейная политика, воспитательные и психологические функции семьи

В семье человек приобретает необходимые социальные навыки, осваивает образцы поведения и культурные нормы, получает психологическую поддержку и защиту, спасается от стрессов и перегрузок, возникающих при контактах с внешним миром. В удовлетворении всех таких потребностей и заключается смысл воспитательных (социализирующих) и психологических функций семьи.

Сейчас выполнение этих функций большинством семей затруднено, многие семьи не справляются или плохо справляются с ними. Люди часто испытывают неудовлетворенность своей семейной жизнью. Множится число конфликтных, неблагополучных семей, низка стабильность браков, высок уровень внебрачной рождаемости в миллионах неполных семей дети воспитываются одним из родителей, чаще всего матерью. Многие семьи не справляются со своими воспитательными задачами, не обеспечивают воспроизводства социальных качеств человека, отвечающих требованиям конца XX столетия.

Неспособность многих семей эффективно выполнять воспитательные и психологические функции имеет глубокие корни. В ее основе лежат кардинальные перемены в образе жизни семей, а стало быть, в их потребностях, характере взаимодействия с внешним миром, типе внутрисемейных отношений, положении в семье отдельных ее членов, семейной морали и т. д. Эти перемены начались давно, но разные группы и слои советского, а еще раньше - российского общества были подготовлены к ним далеко не в равной степени и шли по пути перемен с разной скоростью. В результате на протяжении длительного времени в стране сосуществуют самые разные типы и модели семьи, возникающие при прохождении через разные этапы ее исторической эволюции. Это "эволюционное" многообразие накладывается на существующее независимо от него многообразие моделей семьи и семейного поведения, обусловленное особенностями культурных и религиозных традиций. Соответственно сложился отражающий эту богатую реальность широкий спектр воззрений на семью, ее место в жизни человека и ее будущее. Официальная же идеология, многие десятилетия бывшая монопольной, никогда не учитывала этого многообразия, неизменно ориентируя на распространение на всех единого шаблона.

Этой ошибки, которая во многом ответственна за нынешнюю неспособность миллионов семей справиться со своими воспитательными и психологическими функциями, семейная политика 1990-х гг. должна избежать. Ее главными направлениями должны стать:

• активизация всех общественных сил, заинтересованных в преодолении кризисных явлений во внутренней жизни семьи, мобилизация общественного мнения, постоянная государственная поддержка всех видов деятельности, способствующих улучшению семейного климата;
  
• выработка новой "семейной идеологии", учитывающей весь спектр воззрений на семью и ее будущее путем привлечения к широкому диалогу представителей заинтересованных общественных движений, выражающих взгляды разных слоев и групп советского общества, а также церкви, и поисков области возможного консенсуса;
  
• воспитание широкого, терпимого, исторического взгляда на различные типы и формы семейных отношений, противодействие диктату архаичных или, напротив, суперновых предрассудков, касающихся семейной жизни, семейной морали и т. п.;
  
• предоставление возможности сторонникам различных воззрений на семью свободно пропагандировать свой семейный идеал, не задевая и не оскорбляя при этом ничьих чувств и убеждений;
  
• поиски организационных форм, позволяющих каждой семье найти идеологически близкую ей психологическую, нравственную и воспитательную поддержку (светские и религиозные семейные ассоциации и клубы, разные женские, детские и молодежные организации, приходские общины, соседские общины типа махалля и т. п.);
  
• поиски новых подходов к разграничению семейного и внесемейного воспитания детей с учетом региональных и локальных экономических, демографических и культурных особенностей;
  
• развитие научных исследовании воспитательных и психологических функций семьи и их эволюции в современных условиях, выявление основных проблем и изучение путей их решения.

Эти направления семейной политики неотделимы от идущего в стране демократического процесса и призваны повлиять на весь общественный климат, в котором живет семья, на "семейное самосознание" общества. В них есть существенный элемент новизны, они требуют отказа от многих прежних подходов. Но наряду с ними сохранят свое значение и получат развитие и прежние направления деятельности, нацеленные прежде всего на оказание практической помощи конкретным семьям, которые в ней нуждаются.

Сюда относится создание и укрепление специализированных служб и учреждений психологической и моральной поддержки семьи, занимающихся половым воспитанием и подготовкой к семейной жизни, психологическим и сексологическим консультированием, социальным патронированном "неблагополучных" семей и т. п. Государство окажет таким учреждениям и формам деятельности все виды поддержки, включая и материальную, однако не намерено выступать в качестве их монопольного создателя или организатора, будет всемерно поощрять развитие различных форм психологической и моральной поддержки семьи общественными ассоциациями, кооперативами и т. д.

Будет оказано содействие включению в работу по усилению такой поддержки средств массовой информации, воспитательных и учебных заведений, правоохранительных органов, медицинских учреждений. Все это будет способствовать повышению информированности, осведомленности семей, росту их воспитательного потенциала.

Демоскоп Weekly издается при поддержке:
Института "Открытое общество" (Фонд Сороса), Россия - www.osi.ru
Фонда ООН по народонаселению (UNFPA) - www.unfpa.org
Программы MOST (Management of social transformations) ЮНЕСКО - www.unesco.org/most