Формирование нового иммиграционного режима в Европе

Шапаров А.[1]
(Опубликовано в журнале "Мировая экономика и международные отношения", 2017, том 61, № 7, с. 83-92)

Европейский миграционный кризис, который в документах Еврокомиссии чаще называют кризисом беженцев (European refugee crisis), обострил существующие противоречия в проводимой политике и генерировал комплекс вызовов и угроз, способных качественно переформатировать институциональные основы европейского единства. Миграционный кризис явно проявился в 2015 г., когда свыше 1 млн человек, ищущих убежища, устремились через Средиземное море и Юго-Восток Европы в Европейский союз. Для объединенной Европы это не первый кризис беженцев. Нынешний кризис, связанный с эскалацией конфликта в странах, находящихся за пределами Европы (прежде всего, Сирия и Афганистан), по количеству лиц, обратившихся за статусом беженца, в 2 раза превышает кризис, связанный с конфликтом в Югославии 1992 г. (672 тыс. человек), и 2001 г. (424 тыс. человек). Количество ходатайств о предоставлении убежища в ЕС опустилось до 200 тыс. в 2006 г. Рост численности просителей убежища возобновился в 2013 г.— 431 тыс. человек, в 2014 — 627 тыс. и в 2015 г. — достиг 1,3 млн человек[2]. В 2015 г. по данным Управления верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН) каждый второй был выходцем из Сирии, 20% приходилось на Афганистан и 7% на Ирак.

В докладе УВКБ “Глобальные тренды 2015” сообщается, что общее количество беженцев в мире за последние пять лет увеличилось более чем на 50%, достигнув 65.3 млн человек (за 10 лет - на 75%)[3].

Это увеличение совпало с началом “арабской весны” и сирийского конфликта. На рост вынужденных миграций оказали влияние нерешенные конфликты в Бурунди, Ираке, Ливии, Нигере и Нигерии, а также более старые кризисы в Афганистане, Центрально-Африканской Республике, Республике Конго, Южном Судане и Йемене. Наибольшее количество беженцев сконцентрировалось в Турции (2,54 млн человек), что вывело страну на 1-е место в мире по приему беженцев. Турция и стала главным транзитным коридором для мигрантов в Европу в 2015 г. (80% прибывших)[4].

Основными причинами миграционного кризиса выступают демонтаж некогда стабильных авторитарных режимов в странах Северной Африки, на Ближнем Востоке и отсутствие единства в миграционной политике стран Евросоюза. Прежняя политическая линия ЕС на выстраивание долгосрочной системы отношений с государствами ближневосточного региона, институционализированная в рамках Евро-средиземноморского партнерства, была свернута. Евро-средиземноморские соглашения с Марокко, Алжиром, Тунисом, Египтом, Иорданией, Ливаном и Сирией, которые с 2008 г. привели к созданию международной организации “Союз для Средиземноморья”, позволяли Евросоюзу в определенной мере решать проблемы в области безопасности, соблюдения прав человека, борьбы с террором, миграции, декларируя цель формирования в регионе пространства мира, стабильности, процветания и безопасности. Предполагалось, что Средиземноморский и Европейский союзы смогут работать вместе в формате общих структур, включая правоохранительные органы, в рамках борьбы с коррупцией, терроризмом, торговлей людьми, с нелегальной иммиграцией. “Арабская весна”, поддержанная США и ЕС, привела к смене или серьезной дестабилизации режимов в государствах - партнерах ЕС по Средиземноморскому союзу. Падение режима Каддафи в Ливии оказало эффект разрушения плотины, сдерживающей миграционный поток из стран Тропической Африки.

Иммиграционная политика ЕС выступает составной частью формирования пространства свободы, безопасности и правосудия. Принципы и направления развития иммиграционной политики обсуждались в ходе саммитов Европейского совета в Тампере (1999 г.), Гааге (2004 г.), Стокгольме (2009 г.), Ипре (2014 г.), на которых были приняты программы совместных действий. Достижение управляемости миграционными потоками артикулировалась как одна из основных задач в большинстве принятых программ. О.Ю. Потемкина справедливо отмечает, что “одной из важных причин отсутствия должного взаимопонимания институтов ЕС и государств-членов следует считать разрыв между концептуальным и практическим воплощением программных установок”[5]. Отсутствие единства в позициях европейских институций и правительств государств-членов привело к обострению миграционного кризиса.

Евросоюз постоянно предпринимает попытки выработки совместных действий для контроля над кризисом. В апреле 2015 г. Европейская комиссия приняла антикризисный план из 10 пунктов. Основные мероприятия включали расширение мандата Frontex (агентство ЕС по безопасности внешних границ) в проведении операций EASO (Европейское бюро по вопросам предоставления убежища) и Евроюста по нейтрализации организаторов перевозок мигрантов, включающих разрушение инфраструктуры, используемой контрабандистами; создание представительств ЕС в ключевых странах Третьего мира с целью сбора информации о миграционных потоках. На варшавском саммите НАТО в июле 2016 г., в частности, обсуждались такие темы, как принятие системы мер по контролю потока беженцев с Ближнего Востока, противодействие угрозам терроризма и неконтролируемой миграции.

Евросоюз сделал Турцию своим стратегическим партнером в урегулировании кризиса с беженцами. В марте 2016 г. между Евросоюзом и Турцией было заключено соглашение, позволившее резко ограничить миграцию в Европу с ее территории. Условия соглашения также позволяют депортировать часть мигрантов из Греции в Турцию. Взамен Турция получила финансовую помощь, обещания безвизового режима и возобновления переговоров по членству в ЕС. Соглашение позволило остановить приток мигрантов с ее территории. Лидеры Евросоюза осознают хрупкость соглашений с Турцией, заявившей о возможном введении смертной казни после неудавшегося переворота, что приведет к срыву переговоров о вступлении страны в ЕС. В случае отмены с ней соглашения Европа снова встанет лицом к лицу с потоком беженцев.

ПОСЛЕДСТВИЯ МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА

Миграционный кризис в Европе имеет важные политические и экономические последствия, генерирующие комплекс явных и скрытых угроз для будущего Евросоюза. Первой явной угрозой стало введение ограничений на функционирование Шенгенской зоны, в которую включено подавляющее большинство стран Союза. Даже неизбежное усиление контроля на границах государств, входящих в ЕС, имеет серьезные экономические последствия для международной торговли. Гипотетическая возможность краха Шенгенской зоны рассматривается европейскими политиками как крушение фундамента Евросоюза, наравне с еврозоной. Глава Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер в январе 2016 г. заявил: “Без Шенгена — свободного перемещения рабочей силы, граждан — евро не имеет никакого смысла. Зачем иметь единую валюту для континента, по которому вы не можете беспрепятственно передвигаться?”[6]. В настоящее время Шенгенская зона продолжает функционировать, но шесть государств, среди которых Германия и Франция, ввели временный контроль на своих границах.

Другой серьезной угрозой, которую выявил кризис с беженцами, стало отсутствие политического единства стран ЕС в отношении решаемых проблем. Например, в ноябре 2014 г. ряд стран Евросоюза отказались финансировать итальянскую операцию Mare Nostrum, занимающуюся сдерживанием нелегальной миграции в Европу у границ Африки, а также поиском и спасением на море, после чего она была прекращена. Примером острых политических разногласий, вносящих раскол в позицию Евросоюза по лицам, претендующим на статус беженцев, стало несоблюдение ведущими странами, прежде всего Германией, Дублинских соглашений[7]. Напомним, что последние были приняты всеми странами — членами Евросоюза (а также Норвегией и Швейцарией) и в них предусмотрено, что ответственность за рассмотрение вопроса о предоставлении убежища лежит на стране, чью границу изначально пересек потенциальный беженец при въезде в ЕС. Страны, подписавшие соглашения, преследовали две важные цели: лишить возможности соискателя многократно претендовать на получение убежища, а также блокировать перемещение лиц, получивших отказ, в другие страны[8]. Дублинские соглашения многократно критиковались за то, что основное бремя по приему беженцев перекладывалось на приграничные государства ЕС. Эта системная проблема в механизме Дублинских соглашений обострилась в миграционный кризис 2015 г., когда Венгрия, перегруженная ходатайствами о предоставлении убежища 23 июня 2015 г. объявила о приостановке их действия. Правительства Германии и Чехии, напротив, добровольно взяли на себя обязательство принять выходцев из Сирии. Другие страны ЕС, относящиеся к Вишеградской группе (Польша, Венгрия, Словакия), выступили резко против любых изменений в Дублинских соглашениях, опасаясь возможного введения Еврокомиссией новых принудительных квот для стран ЕС на прием мигрантов.

Сформировавшиеся в европейских странах национальные модели иммиграционной политики оказались малопригодными в условиях современного миграционного кризиса. Например, в Италии с конца 90-х годов ХХ в. реализовывалась модель “рациональной интеграции”, главная идея которой заключалась в обеспечении достойных условий уже находящимся в стране иммигрантам и в возведении барьеров на пути прибытия новых. Составной частью модели являлось формирование институтов, призванных обеспечить интеграцию мигрантов (межкультурные медиаторы, территориальные советы по вопросам иммиграции, фонд финансирования миграционной политики, систему курсов по изучению языка, культуры и социально-политической системы), системы мер против организаторов нелегальной миграции[9]. В 2009 г. правительство С. Берлускони приняло “Пакет мер по обеспечению безопасности”, который предусматривал уголовное наказание за нелегальное пребывание в стране. Иммигрант, получающий вид на жительство, теперь обязан был подписать “Договор об интеграции” и в течение двух лет набрать определенное количество баллов для оценки знания им итальянского языка, истории, права, навыков для жизни в стране. Все эти разумные меры, позволившие стабилизировать ситуацию с мигрантами, сменились в 2011—2015 гг. почти трехкратным ростом показателей иммиграции по сравнению с уровнем 2006-2007 гг.[10]. Как отмечают эксперты, модель “рациональной интеграции” обеспечивала эффективное регулирование миграционных потоков лишь из балканских и восточноевропейских стран. В отношении миграции из Африки она оказалась бессильна[11].

На формирование повестки дня по решению миграционных проблем все большее влияние оказывают случаи насилия со стороны мигрантов, получающие транснациональную огласку в СМИ. После потрясших Европу кёльнских сексуальных скандалов вскрылась тенденция, ставящая под сомнение способность правоохранительных органов развитых европейских стран защищать права граждан: аналогичные немецкому случаи, когда полиция отказывалась даже регистрировать нападения на женщин, в предыдущие годы происходили в Швеции, Франции, Великобритании, Бельгии и других странах ЕС.

Таким образом, в настоящее время, когда основу иммиграции в ЕС составляют беженцы из африканских и азиатских стран, лавинообразно прибывающие нелегально морским путем, прежние меры иммиграционной политики, ориентированные на прием ограниченного количества трудовых мигрантов, не работают. Дальнейшая реализация текущих мер иммиграционной политики стран Евросоюза лишь углубит кризис на рынках труда, приведет к снижению доходов государства, росту преступности, обострит проблемы коррупции, увеличит нагрузку на системы социального обеспечения, выявит другие негативные тенденции, связанные с нелегальной иммиграцией и неспособностью государства ее контролировать.

МИГРАНТЫ И ТЕРРОРИЗМ

Проблемы иммиграции все чаще начинают увязываться с проблемой терроризма. Приходится констатировать, что теракты в странах - создателях Евросоюза приобрели системный, регулярный характер. В 2015 - начале 2016 г. во Франции и Бельгии организованными террористическими группами были совершены масштабные теракты. Летом 2016 г. во Франции и в Германии произошло несколько массовых убийств, которые были осуществлены террористами-одиночками. За большинством терактов стоит запрещенная во многих странах, в том числе в России, террористическая организация Исламское государство (ИГ). Сетевая структура ИГ, позволяющая координировать действия террористов, не должна вводить в заблуждение, что теракты осуществляют одиночки. Эксперты доказывают, что с бумом социальных медиа и ростом криптокоммуникаций, радикализация и операционное планирование могут легко осуществляться онлайн, что развенчивает миф о террористах как “волках-одиночках[12]”. Как показывают итоги расследования терактов, если среди исполнителей и попадаются “новые” мигранты, то организаторы практически всегда - укорененные мигранты, чаще во втором поколении, как правило, имеющие гражданство страны Евросоюза. Если прежде любые попытки увязать иммиграцию из стран Азии и Африки с ростом террористической угрозы признавались ксенофобскими, а упоминание религиозной принадлежности исполнителей терактов политическим истеблишментом не акцентировалось, то в настоящее время ситуация меняется. После теракта в Ницце в июле 2016 г. президент Ф. Олланд заявил, что “...вся Франция под угрозой исламского терроризма”[13]. Во Франции и в Бельгии сформировались большие мусульманские диаспоры выходцев из Африки и стран Ближнего Востока, проживающие компактно. По мнению старшего научного сотрудника ИМЭМО РАН О. Трофимовой, «кризис 2015 г. ведет к дальнейшей “колонизации” Европы выходцами из ее бывших колоний, социально-культурной трансформации, усилению мусульманских диаспор и идей ислама на ее территории, созданию там параллельного “мусульманского” общества»[14]. Согласно заявлениям представителей спецслужб, среди членов диаспор наблюдается высокий уровень распространения экстремистских идей. Исходя из этой логики, под угрозой терактов со стороны радикальных исламистов находятся также Бельгия, Германия, Великобритания, Швеция и Дания.

Углубление миграционного кризиса и возрастание террористических угроз объективно ведет к политической нестабильности. Некоторые исследователи не исключают и радикальный вариант развития событий. А. Манойло и В. Журавель считают, что «помимо глобальной террористической угрозы, нависшей над Европейским союзом, пассионарный протестный потенциал мусульманских диаспор в Европе стремится найти выход в виде различного рода “майданов” — предикатов цветных революций, которые для старых европейских стран приобретают все большую реальность»[15]. Действительно, различия мигрантов, прибывающих в ЕС в кризис беженцев, с коренным населением европейских стран в религии, традициях, языке, культуре, образе жизни и поведении столь глубоки, а масштабы их миграции значительны, что это закладывает основы дестабилизации для обществ принимающих стран на долгий срок. А если добавить к этому разницу в демографическом поведении мигрантов и коренных европейцев, у которых фактически утвердился однодетный тип семьи, то решение проблемы интеграции мигрантов становится условием выживания Евросоюза.

МИГРАЦИОННЫЙ КРИЗИС И ЕВРОПЕЙСКИЕ ЦЕННОСТИ

Наиболее острой является неявная угроза будущему ЕС, ставящая под сомнение существование общеевропейских ценностей, составляющих ядро европейского политического проекта, — демократии, власти закона, уважения прав и свобод человека. Обязанность стран Евросоюза принять и дать убежище сотням тысяч людей, бегущих от войны и преследований, политики и СМИ объясняли гражданам, апеллируя к европейским ценностям достоинства, солидарности и прав человека. Однако по мере нарастания угроз в сфере безопасности, связанного с ростом количества преступлений, совершаемых мигрантами, использование представителями политического истеблишмента риторики либерального дискурса отталкивает от них потенциальных избирателей.

Эксперты сходятся во мнении, что из многих кризисных явлений, поразивших Европу за прошлые годы, миграционный кризис является самой большой угрозой выживанию ЕС как наднациональной политической и экономической конструкции. По данным Евробарометра (общеевропейской службы изучения общественного мнения), в 27 государствах-членах иммиграция воспринимается как самая важная проблема, стоящая перед Евросоюзом. Лишь граждане Португалии поставили ее на 2-е место (31%), отдав приоритет проблемам в сфере финансов [16]. По итогам опроса в декабре 2015 г. иммиграцию в качестве главной проблемы назвало 58% респондентов в ЕС. Для сравнения, иммиграция воспринимается европейцами в разы острее, чем терроризм (25%) и ситуация в экономике (21%). Напомним, что в 2015 г. произошли два масштабных теракта во Франции. Наибольшая озабоченность мигрантами отмечена в Эстонии (79%), Чехии, Дании и Германии (76%).

Политические партии, представленные на национальном уровне в странах Евросоюза, теряют поддержку населения вследствие ригидности своей позиции по вопросам иммиграции. Неспособность действующих политиков включить в программы своих партий требования, касающиеся ужесточения контроля над мигрантами, под предлогом того, что таковые являются антидемократическими и ксенофобскими, снижает уровень их поддержки и дает перспективу правым партиям и движениям. Примером кризиса главных политических партий, характерным для большинства стран ЕС, является Германия, в которой в октябре 2014 г. организационно оформилось движение ПЕГИДА, Патриотические европейцы против исламизации Запада (нем. Patriotische Europaer gegen die Islamisierung des Abendlandes, PEGIDA). Как отмечает Н.Н. Большова, «“Пегида” бросила своего рода вызов немецкой общественно-политической системе и перспективам демократического развития, проблематичного в условиях нарастания экстремистских тенденций в обществе, входящих в конфликт с базовыми принципами плюрализма и равноправия всех граждан»[17]. Отметим, что Германия занимает 2-е место в мире по количеству мигрантов (12 млн) после США (46,6 млн). При этом Германия вышла на 1-е место в мире по количеству просьб об убежище — 442 тыс. за 2015 г. (рост, поясняют эксперты МОМ, произошел прежде всего за счет сирийцев, иракцев и афганцев)[18]. В качестве главной угрозы Европе лидеры ПЕГИДЫ выделяют исламский фундаментализм и отказ мусульман интегрироваться в европейское общество. В программных тезисах движения говорится, что оно выступает: за включение в Конституцию ФРГ права и обязанности мигрантов интегрироваться (в настоящее время в Конституции закреплено лишь право на убежище); создание централизованного органа ЕС, ответственного за справедливое распределение беженцев среди государств Евросоюза; увеличение финансирования BAMF (Федеральное ведомство по делам миграции и беженцев) и полиции; политику нулевой толерантности по отношению к мигрантам, совершившим преступления; а также против любой формы религиозного радикализма[19]. Лидеры ПЕГИДЫ утверждают, что полностью принимают мусульман, проживающих в Германии и готовых интегрироваться. В качестве образцов для Германии ПЕГИДА рассматривает иммиграционные политики Швейцарии, Австралии и Канады. Важное место в программе движения уделяется защите европейской культуры, основанной на христианских ценностях. В частности, в программе резко критикуется “гендерный мейнстрим” (Genderisierung), приводящий к политически корректной принудительной нейтрализации половой идентификации в языке. Как видно из программных тезисов, движение не ограничивается лишь проблемами немецкого общества, формируя общеевропейскую повестку.

Немецкий политолог Вернер Дж. Пацельт из Дрезденского университета полагает, что рост популярности ПЕГИДЫ указывает на существование серьезной проблемы в обществе, которую не обсуждают ни левые, ни центристские партии. Это рождает новые социальные инициативы, актуализирующие проблемы иммиграции и религии. По его словам, сторонники ПЕГИДЫ могли бы составлять электорат ХДС, если бы партия отбросила “страусиную политику” относительно иммиграции[20]. Аналогичные проблемы расхождения целей иммиграционной политики, артикулируемых политической элитой, с требованиями населения, возмущенного последствиями такой политики в виде роста преступности, увеличения социальных расходов, размывания европейской идентичности, угрозы терроризма, характерны для большинства европейских стран.

МИГРАЦИОННЫЙ КРИЗИС И БРЕКЗИТ

Особого внимания заслуживает вопрос о связи миграционного кризиса и выхода Великобритании из ЕС (Брекзит). По итогам опроса Евробарометра в декабре 2015 г. большинство европейцев (89%) высказалось за принятие дополнительных мер для предотвращения нелегальной миграции на уровне ЕС. Великобритания стала единственной среди европейских стран, меньше половины населения которой (46%) выступало за усиление борьбы с нелегальной миграцией силами ЕС, считая более эффективной борьбу с этой проблемой на национальном уровне[21]. Британцы, как и другие европейцы, справедливо обеспокоены текущими уровнями миграции и влиянием, которое они оказывают на образ жизни и на доступ к социальным услугам. Потребность сделать иммиграционную политику более управляемой многократно озвучивалась как политиками, так и избирателями с конца 90-х годов прошлого века. Если по экономическим мигрантам, вносящим существенный вклад в британскую экономику, платящим налоги, создающим рабочие места, что обеспечивает экономический рост, общественный консенсус достижим, то наплыв в страну десятков тысяч беженцев и потенциальная угроза увеличения этого потока до сотен тысяч позволили сторонникам Брекзита получить преимущество на референдуме в июне 2016 г.

Однако потребность ужесточить контроль на внешних границах Великобритании обратной стороной имеет важную политическую проблему, поскольку разрушает одну из основ Евросоюза — свободное перемещение труда. Это означает, что любой гражданин из 27 государств — членов ЕС может прибыть в Великобританию и претендовать на рабочее место (в 2015 г. число иммигрантов из Евросоюза составило 184 тыс. человек, а из других стран — 188 тыс.)[22]. Если решение о Брекзите будет реализовано, то граждане ЕС потеряют право работать в Великобритании. Грядущие изменения не затронут тех, кто имеет вид на жительство в Великобритании. По мнению эксперта из Оксфордского университета Р. Макнейла, правительству, в любом случае, не удастся уменьшить иммиграцию, не понеся значительных экономических потерь[23].

ИЗМЕНЕНИЯ В ИММИГРАЦИОННОМ РЕЖИМЕ

В политической науке понятие режима наиболее глубоко разработано в теории международных отношений. В своем ставшем классическим определении С. Краснер под международными режимами понимает “...наборы скрытых или явных принципов, норм, правил и процедур принятия решения, вокруг которых сходятся ожидания акторов”[24]. В структуре политических режимов следует различать принципы и нормы, с одной стороны, и правила и процедуры, с другой. Принципы и нормы выступают как базовые, определяющие свойства режима; их изменение влечет за собой изменение самого режима. В отличие от этого, правила и процедуры могут быть изменены и скорректированы в пределах режимов, не вызывая переконфигурации его характеристик. Структура политических режимов включает: 1) цели регулирования; 2) объекты регулирования; 3) нормы и принципы; 4) межгосударственное, многостороннее и международное сотрудничество в сфере регулирования; 5) осуществление надзора за деятельностью участников; 6) легитимный механизм санкций за нарушения режима.

Поскольку предметом статьи выступает анализ изменений в иммиграционном режиме Евросоюза, мы оставим за скобками различные типологии иммиграционных политик национального уровня, различающие страны классической иммиграции (США, Австралия, Канада), страны послевоенной иммиграции (ФРГ, Франция, Великобритания) и недавние страны иммиграции (Италия, Испания, Греция)[25]. Оставим также в стороне дискуссию о том, является ли иммиграционный режим Евросоюза в своей основе межгосударственным или он несет в себе “эффект перелива” (spillover effects), когда происходит сближение внутренних политик государств под давлением европейских институций[26]. Развитие общеевропейской иммиграционной политики описывается экспертами как замедленный, но прогрессирующий процесс, осложненный нежеланием государств-членов делегировать полномочия европейским институциям. По традиции, заложенной Т. Хаммаром, исследователи различают две части иммиграционной политики - контроль за миграцией и политику интеграции мигрантов. Такое разделение достаточно условно, поскольку государства предъявляют требования к потенциальным мигрантам исходя из возможностей их интеграции и экономического вклада. Что касается требований, предъявляемых к соискателям убежища, то они регламентированы нормами международного права и обязательствами демократических государств. Современные подходы к типологии иммиграционных режимов описаны в статье А. Бушер и Дж. Гест[27].

“Политическая” составляющая в функционировании иммиграционного режима шире, чем “правовая”, и включает как формальные, так и неформальные договоренности, различные дискреционные полномочия участников режима, надправовые основания. Доминирование “политического” над “правовым” в иммиграционном режиме вытекает из следующих оснований: а) сохраняющаяся зависимость режима от отношений лидеров государств, в том числе давления таких институтов, как G-7, ПАСЕ, Совет по правам человека ООН и т.п.; б) политическая воля “первых лиц” дает импульс формированию иммиграционного режима, и лишь постепенно он приобретает черты правового (даже при сложившемся режиме его правильнее называть политико-правовым, так как вопросы соблюдения прав человека постоянно отслеживаются зарубежными организациями); в) правовой и политический режимы различаются объемом применения дискреции (от фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения), дискреционных полномочий (то есть полномочий, которые не вмещаются в “узкое” русло права) - это касается и режима в целом, и иммиграционного в частности. Как справедливо отмечает профессор В.М. Капицын, дискреционные решения ищут и находят опору в неправовых основаниях - целесообразности, морали, обычаях[28]. По его мнению, государственная дискреция означает возможность верховной власти принимать решения об использовании полномочий в целях сохранения влияния на общественные процессы в национальных интересах, когда с точки зрения нормативной определенности и правовой связанности этих решений они могут выходить за рамки формально понимаемого права. Периоды нестабильных социальных состояний, характерных для политических и экономических кризисов, объективно приводят к возрастанию объема государственной дискреции в иммиграционном режиме. Политическое регулирование - более гибкое, оперативное по сравнению с правовым, и во многом предопределяется сформировавшимся публичным дискурсом, мотивирующим применение государственного принуждения общенациональными интересами. Участниками режимов являются как суверенные государства, так и международные организации, играющие важную роль в мониторинге, организации и осуществлении программ в сфере миграции. В функционировании иммиграционного режима большая роль принадлежит ценностям, принципам, правилам и процедурам, то есть институциональному каркасу, формирующему нормативную основу режимов и регламентирующему взаимодействия субъектов и объектов политико-правового регулирования в сфере миграции. Помимо институциональной основы иммиграционный режим также включает баланс политических сил, имеющий как внешнеполитическую, так и внутриполитическую природу, влияющих на восприятие миграции в обществе, принятие законов, управленческую практику и процессы интеграции мигрантов.

После Второй мировой войны в развитых странах произошли радикальные изменения институциональной среды, выразившиеся в закреплении в международном праве эгалитарной трактовки прав человека и гражданина, запрете расовой и религиозной дискриминации. В условиях новой институциональной среды в послевоенную эпоху был осуществлен демонтаж прежних моделей иммиграционной политики (например, “Белой Австралии”, “Белой Канады”), как не отвечающих современным требованиям в сфере демократии и прав человека и допускающим дискриминацию мигрантов по расовым основаниям. Пересмотр обязательств демократических государств в отношении вынужденных мигрантов являлся составной частью изменений в международно-правовом режиме беженцев. Детерминантом изменений в теле иммиграционной политики западных либеральных демократий зачастую выступали внешние по отношению к ней причины. Например, мультикультурализм, воспринятый в качестве образца в иммиграционных политиках Швеции, Великобритании, Германии, Франции и других стран, оказавший негативное воздействие на процесс интеграции мигрантов, первоначально был предложен П. Трюдо для внутренней политики Канады с целью решения квебекского вопроса.

По мнению автора, в настоящее время в европейских либеральных демократиях неизбежен пересмотр базовых принципов и норм, регулирующих отношения мигрантов и принимающих обществ. Как справедливо замечает Н. Глик-Шиллер, «…восприятие мигрантов как нежелательных “других” реанимирует национальные идентичности и лояльность у граждан, отношение которых к государству как к гаранту социальных услуг и поддержки было подорвано неолиберальными реформами»[29]. Основная причина неизбежного пересмотра обязанностей государства в отношении вынужденных мигрантов состоит в масштабном обострении террористической угрозы, поставившей развитые европейские страны в условия необъявленной войны. Состояние войны объективно расширяет объем государственной дискреции, наделяющей лидеров государств мандатом на применение мер, выходящих за рамки правового поля.

Изменение расстановки политических сил, происходящее под давлением общественного мнения и последствий миграционного кризиса, оказывает влияние и на восприятие единых общеевропейских ценностей. Иными словами, происходит переформатирование институциональной среды, проявление которого можно проследить и в изменении политического дискурса по вопросам миграции, и в принятии политических решений, направленных на достижение управляемости миграционными потоками. Анализ политического дискурса по проблемам миграции позволяет выделить несколько ценностных наборов: а) леволиберальный, присущий европейскому политическому истеблишменту и правозащитникам; б) левоцентристский, исповедуемый влиятельной частью СМИ, например, ARD, ZDF, DW, Deutschlandradio; в) националистический, свойственный партиям правой ориентации и евроскептикам; г) праворадикальный, разделяемый участниками несистемных политических партий и движений; д) фундаменталистский, лоббируемый представителями радикальных религиозных течений. К существующим долговому кризису, террористическим угрозам, кризису миграции и Брекзиту добавляется кризис ценностей, угрожающий существованию Евросоюза. Углубление миграционного кризиса может привести к делегитимации проекта объединенной Европы в общественном сознании граждан стран ЕС. В 2015—2016 гг. Еврокомиссия уже выступала с обвинениями правительств Венгрии и Польши в нарушении власти закона и свободы слова. Единственная санкция к стране-члену за постоянные нарушения, которую может применить Еврокомиссия, — приостановка прав членства в Союзе.

Под влиянием общеевропейского миграционного кризиса в государствах Евросоюза происходит конфигурация нового иммиграционного режима. Его основные черты: ослабление влияния наднациональных институтов; смещение баланса в процессе принятия политических решений по формированию иммиграционной политики на национальный уровень; формирование политического дискурса в странах приема по отношению к мигрантам по оси “мы — они”; необходимость перехвата риторики у маргинальных политических сил общенациональными партиями; получение антииммиграционными организациями общественной поддержки и легитимации. По итогам парламентских выборов в Польше в октябре 2015 г. с большим перевесом победила правая оппозиционная партия “Право и справедливость”, оттеснив правящую “Гражданскую платформу”, подтвердив изменение политического вектора несколькими месяцами ранее, когда президентом страны стал А. Дуда, - политик, не скрывающий свои националистические взгляды. Смещение европейского политического мейнстрима вправо произошло и на выборах в Австрии. В 2015 г. убежища в Австрии попросили 90 тыс. человек, это примерно 1% населения страны. Австрийская партия свободы вела предвыборную кампанию под лозунгами запрета иммиграции, выступая с требованиями создания новых рабочих мест. Опросы избирателей свидетельствуют, что эта партия может одержать победу над социал-демократами и их партнерами по центристской коалиции и на всеобщих выборах, которые должны состояться до 2018 г.[30]. Возможность победы придала дополнительный импульс активности ультраправым и евроскептикам в главных странах Евросоюза - Германии (выборы состоятся в сентябре 2017 г.) и Франции (выборы прошли в мае 2017 г.).

* * *

Миграционный кризис в Европе обострил существующие проблемы в миграционной политике стран Евросоюза как в решении тактических задач, связанных с управляемостью миграционными потоками, так и стратегические просчеты в сфере интеграции мигрантов, основанные на мультикультурном подходе. Волна терактов в Европе, исполнителями которых стали мигранты в первом и втором поколении, привела к эффекту секьюритизации миграции, когда проблемы миграции из стран глобального Юга в общественном сознании граждан принимающих стран тесно переплетены с угрозами безопасности. Требования наведения порядка в миграционной сфере, с которыми выступают граждане стран Евросоюза, во многих случаях не находят отклика у действующих политиков. Неспособность правительств стран Евросоюза обеспечить безопасность своих граждан открывает электоральную перспективу представителям правых партий и движений. Временная стабилизация ситуации с беженцами, достигнутая после соглашения ЕС с Турцией, не носит долгосрочного характера. Дальнейшее обострение кризиса беженцев приведет к смещению процесса принятия политических решений с миграционных институций Евросоюза на национальный уровень. Достижение управляемости ситуации с мигрантами возможно лишь при изменениях в миграционном режиме, связанных со сменой нынешнего леволиберального ценностного набора.

[1] Шапаров Александр Евгеньевич, доктор политических наук, профессор. Северный (Арктический) федеральный университет им. М.В. Ломоносова
[2] Eurostat. Asylum Statistics 20 April 2016. Available at: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics (accessed 12.08.2016).
[3] UNHCR Global Trends 2015. Available at: https://s3.amazonaws.com/unhcrsharedmedia/2016/2016-06-20-global-trends/2016-06-14-Global-Trends-2015.pdf (accessed 12.08.2016).
[4] Over One Million Sea Arrivals Reach Europe in 2015. UNHCR. 30.12.2015. Available at: http://www.unhcr.org/5683d0b56.html (accessed 12.08.2016).
[5] Кондратьева Н.Б., отв. ред., Потемкина О.Ю. Миграционные проблемы в Европе и пути их решения. Москва, Институт Европы РАН, 2015, с. 26
[6] End of Schengen Would Destroy Euro, Warns EU’s Juncker. WSJ, 15.01.2016. Available at: http://www.wsj.com/articles/end-of-schengen-would-destroy-euro-warns-eus-juncker-1452870027 (accessed 12.08.2016).
[7] 'Dublin III Regulations (Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013). Official Journal of the European Union, L (180/31), 2013, 29 June. Available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri= C ELEX:32013R0604&from=EN (accessed 20.03.2017).
[8] Reforming the Common European Asylum System: The New European Refugee Law. V. Chetail, P. De Bruycker, F. Maiani, eds. Boston, Brill/Nijhoff, 2016. 541 p. DOI: 10.1163/9789004308664
[9] Сакаев В.Т. Политико-демографические аспекты иммиграции в Италии. Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН, 2016, т. 16 (1), с. 116.
[10] Сакаев В.Т. Политико-демографические аспекты иммиграции в Италии. Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН, 2016, т. 16 (1), сс. 112-134.
[11] Нестерова Т.П. Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов в Италии в начале XXI века. Научный диалог, 2013, № 7 (19), с. 173.
[12] Gartenstein-Ross D., Barr N. The Myth of Lone-Wolf Terrorism: The Attacks in Europe and Digital Extremism. Foreign Affairs, 2016, July 26. Available at: https://www.foreignaffairs.com/articles/western-europe/2016-07-26/myth-lone-wolf-terrorism (accessed 12.08.2016).
[13] Attentat a Nice: “La France est affligee, horrifiee par cette monstruosite”, dit Hollande. Le Figaro, 15.07.2016. Available at: http://www.lefigaro.fr/politique/le-scan/citations/2016/07/15/25002-20160715ARTFIG00007-attentat-a-nice-la-france-est-affligee-horrifee-par-cette-monstruosite-dit-hollande.php (accessed 12.08.2016).
[14] Трофимова О. Миграционный кризис в странах ЕС: основные причины и тенденции. Год планеты: ежегодник. Вып. 2015 г. Экономика, политика, безопасность. Барановский В.Г., гл. ред. Москва, Идея-Пресс, 2015, cc. 141-151.
[15] Манойло А.В., Журавель В.П. Европейский Союз перед угрозой новой волны террористических актов и цветных революций. Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки, 2015, № 3, с. 55.
[16] Standard Eurobarometer 84, Autumn 2015. Available at: http://ec.europa.eu/COMMFrontOffice/PublicOpinion/index.cfm/ Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2098 (accessed 12.08.2016), p. 14
[17] Большова Н.Н. “Пегида” как пример массовых протестных движений, возникших в Европе под влиянием миграционного кризиса. Полис. Политические исследования, 2016, № 3, с. 123
[18] МОМ: Россия занимает третье место в мире по числу мигрантов после США и Германии. ТАСС, 19.04.2016. Available at: http://tass.ru/obschestvo/3219064 (accessed 12.08.2016).
[19] POSITIONSPAPIER der PEGIDA. Available at: http://www.i-finger.de/pegida-positionspapier.pdf (accessed 12.08.2016).
[20] Des “patriots” allemands se mobilisent contre l’immigration. Le Temps, 11.12.2014. Available at: http://www.letemps.ch/monde/2014/12/10/patriotes-allemands-se-mobilisent-contre-immigration (accessed 12.08.2016).
[21] Standard Eurobarometer 84, Autumn 2015. Available at: http://ec.europa.eu/COMMFrontOffice/PublicOpinion/index.cfm/Survey
/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2098 (accessed 12.08.2016), p. 28
[22] Brexit: What will Immigration Look Like if Britain Leaves the EU? CNN. 20.06.2016. Available at: http://edition.cnn.com/2016/06/16/europe/brexit-britain-immigration-referendum/index.html (accessed 12.08.2016).
[23] Там же
[24] Krasner S. Power, the State, and Sovereignty: Essays on International Relations. New York, Routledge, 2009, p. 114
[25] Cornelius W., Tsuda T. Controlling Immigration: The Limits of Government Intervention. Controlling Immigration: A Global Perspective (2nd ed.). Cornelius W.A., Tsuda T., Martin P.L., Hollifield J.F., eds. Stanford, Stanford U Press, 2004, pp. 3-48
[26] Lahav G. Immigration and Politics in the New Europe: Reinventing Borders. Cambridge, Cambridge University Press, 2004, pp. 54-57
[27] Boucher А., Gest J. Migration Studies at a Crossroads: A Critique of Immigration Regime Typologies. Migration Studies, 2015, vol. 3, no. 2, pp. 182-198. DOI:10.1093/migration/mnu035
[28] Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права. Конституционное и муниципальное право, 2006, № 3, с. 6.
[29] Glick Schiller N. A Global Perspective on Transnational Migration: Theorising Migration without Methodological Nationalism. Diaspora and Transnationalism: Concepts, Theories and Methods. Baubock R., Faist Th., eds. Amsterdam, Amsterdam University Press, 2010, pp. 110-130.
[30] Austria Presidential Vote: Postal Ballots to Decide Result. ВВС. 23.05.2016 Available at: http://www.bbc.com/news/world-europe-36355615 (accessed 12.08.2016).