… о социальной защите

Мы публикуем подготовленный по заказу Комитета гражданских инициатив аналитический доклад Независимого института социальной политики "Повышение эффективности и результативности социальной защиты за счет развития программ адресной поддержки нуждающихся", созданный под редакцией доктора экономических наук Лилии Николаевны Овчаровой. В составе авторского коллектива - Е.А Горина, О.В. Ворон, С.Н. Смирнов и Е.В. Шепелева. Доклад является попыткой рассмотреть перспективы развития мер социальной защиты бедных и нуждающихся за счет внутриотраслевого перераспределения ресурсов в условиях ограниченных бюджетных возможностей.

ВВЕДЕНИЕ
Экономическая стагнация, падение реальных доходов граждан, рост численности населения с доходами ниже прожиточного минимума и обострившиеся проблемы сбалансированности государственного бюджета на федеральном и региональном уровне актуализировали проблему повышения эффективности бюджетной и социальной политики. Сегодня расходы на нестраховые формы социальной поддержки граждан составляют 2,6% от ВВП, что сопоставимо с расходами на здравоохранение (3,5%), однако они не позволяют сдерживать рост бедности и нуждаемости, что является подтверждением низкой эффективности и результативности нестраховой системы социальной поддержки. Система адресных мер социальной защиты бедных и нуждающихся начала складываться 20 лет назад. В середине 90-х годов прошлого века появились жилищная субсидия для бедных, пособия на детей из бедных семей и различные меры адресной поддержки нуждающихся на региональном уровне. С 1 января 2010 г. все неработающие пенсионеры с индивидуальными доходами ниже прожиточного минимума получают доплату, повышающую их индивидуальные доходы до черты абсолютной бедности. В январе 2015 г. вступил в силу Федеральный закон №442-ФЗ от 28 декабря 2013 года «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», согласно которому меры социального обслуживания предоставляются с учетом оценки нуждаемости. Несмотря на прогресс в развитии адресных программ поддержки нуждающихся, они все еще не стали приоритетной статьей расходов консолидированного бюджета на нестраховые формы социальной поддержки граждан. Согласно оценкам Независимого института социальной политики 
в 2014 г. только 26% расходов бюджета на нестраховые формы социальной поддержки граждан предоставлялись с учетом оценки нуждаемости.
В данном докладе мы дадим краткую характеристику сложившейся государственной нестраховой системе социальной защиты, рассмотрим основные барьеры развития адресной поддержки граждан и сформулируем предложения по увеличению значимости таких программ в общей структуре государственных расходов на социальную политику, повышению их вклада в доходы бедных или преодоление других форм нуждаемости. В условиях, когда сокращение бедности является приоритетом социальной политики, такие меры приводят к повышению ее эффективности. 

1 Особенности российской системы социальной защиты
В экспертной дискуссии по проблемам развития программ адресной поддержки нуждающихся часто происходит смешение определений «социальная политика», «социальная защита» и «адресная социальная помощь», и на основе использования разных определений делаются, порой, взаимоисключающие выводы об эффективности и результативности мер социальной поддержки. В частности, когда речь идет о существенном (на 5,4% ВВП) росте за последние 10 лет расходов бюджетной системы на социальную политику, не следует забывать, что основной вклад в этот прирост обеспечивают расходы на страховое пенсионное обеспечение, принципы которого альтернативны адресным программам социальной поддержки. Методологический дискурс не является главным фокусом данного Доклада, поэтому остановимся только на кратком комментарии относительно того, о каких мерах социальной поддержки идет речь в данном обзоре социальной защиты. Оценивая потенциал для роста эффективности и результативности в системе социальной защиты, мы будем анализировать систему нестраховых мер социальной поддержки, предоставляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровне за счет средств государственного и муниципального бюджета. Согласно оценкам Независимого института социальной политики в 2014 г. государственные расходы на эту часть социальной политики составили 2,6% ВВП, что в 2,3 раза выше уровня десятилетней давности.
Второй важный методологический сюжет связан с определением адресных программ для нуждающихся. Мы исходим из того, что данные программы предполагают оценку собственных ресурсов граждан и их дефицита для удовлетворения базовых потребностей в товарах и услугах. Предоставляемая поддержка в денежной или натуральной форме должна обеспечить частичное или полное восполнение недостатка средств. При таком определении виды социальной помощи, предоставляемые отдельным категориям или социально-демографическим группам, либо вообще не относятся к адресным программам поддержки нуждающихся, либо рассматриваются как неэффективная их форма, поскольку категория плохо характеризует дефицит средств на удовлетворение базовых потребностей. 

1.1 Меры социальной поддержки на федеральном уровне
Расходы бюджета. Несмотря на то, что значительная часть нестраховых видов социальной поддержки находится в сфере ответственности субъектов Российской Федерации, роль федерального уровня власти в этой системе не ограничивается установлением общих рамок, в которые должно быть вписано региональное законодательство. Помимо пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования, к компетенции Российской Федерации отнесена социальная поддержка многих категорий граждан, оказываемая за счет средств федерального бюджета.
Данные Таблицы 1.1 позволяют понять структуру и объем расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика». Все виды расходов, кроме пенсионного обеспечения, относятся к нестраховым мерам социальной поддержки федерального уровня (ФМСП) и формально могут предоставляется на основе контроля нуждаемости. Если следовать этому правилу, то в 2014 г. 54,6% расходов на социальную поддержку могли предоставляться с учетом оценки нуждаемости. Именно эти расходы и программы мы будем далее рассматривать как основу для оценки распространенности мер, предоставляемых с использованием критериев нуждаемости.

Таблица 1.1 – Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика»

Виды помощи. Хотя основой реестра мер социальной поддержки на федеральном уровне является Государственная программа «Социальная поддержка граждан Российской Федерации», данные о них также содержатся еще более чем в двух десятках государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлениях деятельности. При этом расходные полномочия Российской Федерации в этой сфере устанавливают более 50 нормативных правовых актов федерального уровня – федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федеации, указов Президента Российской Федерации. По результатам инвентаризации на основе этих нормативных правовых актов, общее количество мер социальной поддержки, реализуемых за счет средств федерального бюджета, и других социальных гарантий приближается к 300 [*1], а число категорий населения, которым оказывается поддержка, превышает 210 [*2].
Всего в реестре, составленном по данным о фактических расходах федерального бюджета за 2012-2014 гг. и бюджетных ассигнованиях на 2015 г., поименована 141 целевая статья расходов на оказание мер социальной поддержки населения, из них в 2014 г. исполнено 127 на сумму более 1 трлн 290 млрд рублей (8,7% совокупных расходов федерального бюджета).

Рисунок 1.1 – Расходы федерального бюджета по самым затратным мерам 
социальной поддержки в 2012-2014 гг., млрд руб.
Примечание - * Государственные пособия лицам, состоящим в трудовых отношениях с организациями, финансируемыми из федерального бюджета, лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, и лицам, уволенным в связи с ликвидацией организаций (прекращением деятельности, полномочий физическими лицами), в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства

Расходы федерального бюджета в этой сфере отличаются высокой степенью концентрации: на первую тройку самых крупных по затратам мер социальной поддержки (предоставление материнского (семейного) капитала, ежемесячная денежная выплата инвалидам, оплата жилищно-коммунальных услуг) приходится более половины всех расходов на меры социальной поддержки, а на первые семь – более 70% расходов. При этом самые затратные статьи растут быстрее других (Рисунок 1.1), вследствие чего за 2012-2014 гг. концентрация расходов выросла (на 2 проц. пункта).
Значительное увеличение бюджетных ассигнований на предоставление материнского капитала обусловлено, прежде всего, приростом численности семей, распорядившихся его средствами, тогда как расходы на ежемесячную денежную выплату инвалидам и ветеранам растут за счет увеличения среднего размера выплат при снижении общей численности получателей (Таблица 1.2).

Таблица 1.2 – Численность получателей мер социальной поддержки с наибольшими бюджетными ассигнованиями федерального бюджета, тыс. чел.

Численность получателей и размер выплат. Официальные данные об общей численности получателей мер социальной поддержки на федеральном уровне отсутствуют. Наши оценки на основе данных о численности получателей отдельных мер в 2013-2014 гг. свидетельствуют о том, что с учетом имеющихся пересечений (один человек может пользоваться несколькими видами поддержки) в систему социальной поддержки за счет средств федерального бюджета вовлечено порядка 20-22 млн человек.
Почти все меры социальной поддержки федерального уровня предоставляются по категориальному принципу, т.е. исходя из принадлежности к какой-либо социальной, демографической или профессиональной группе, без учета уровня нуждаемости. В зоне ответственности федерального бюджета находятся многочисленные категории из числа ветеранов войны, членов их семей, лиц, подвергшихся воздействию радиации, инвалидов и их семей, почетных доноров, сотрудников федеральных органов власти, военнослужащих, безработных, лиц, не подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, детей-сирот и пр. Только один вид социальной поддержки – федеральная социальная доплата к пенсии – предусматривает учет уровня материальной обеспеченности получателей, т.е. реализуется на основе адресного подхода. Также предоставляются региональная социальная доплата к пенсии и ежемесячная выплата семьям, в которых родился третий или последующий ребенок, софинансируемые федеральным бюджетом в регионах. Всего на эти три статьи в 2014 г. приходилось 4,5% общего объема финансового обеспечения федеральных мер социальной поддержки (ФМСП).
В результате реформы системы социальной поддержки в 2005 г. большая часть мер федерального уровня была монетизирована, но категориальный принцип установления прав на социальную помощь не изменился: льготы, предоставлявшиеся большому числу категорий в натуральной форме, были заменены ежемесячными денежными выплатами (ЕДВ) либо компенсациями фактически произведенных расходов. 

Таблица 1.3 – Размеры ежемесячной денежной выплаты для различных категорий населения с 01.04.2015 г.

В настоящее время ЕДВ в соответствии с восемью федеральными законами получают 16,2 млн человек, отнесенных к 60 категориям. Насчитывается 13 вариантов размера выплат – от 448 до 52840 руб., которые ежегодно индексируются исходя из прогнозного уровня инфляции [*3] (Таблица 1.3).При этом, наибольшие выплаты, кроме Героев, преимущественно адресованы категориям ветеранов и инвалидов войны, а наименьшие – гражданам, подвергшимся воздействию радиации.
Наполненность разных категорий получателей ежемесячной денежной выплаты – от нескольких сотен до нескольких миллионов человек. Наиболее многочисленны инвалиды II и III группы (5,9 и 4,3 млн человек, соответственно), и затраты на ежемесячную денежную выплату инвалидам – почти 275 млрд руб. – составляют около 75% всех расходов на этот вид социальной поддержки. При общем снижении численности получателей ежемесячной денежной выплаты (на 0,5-1% ежегодно за 2010-2015 гг.) неуклонно возрастает численность инвалидов III группы, детей-инвалидов, а также лиц, пострадавших от воздействия радиации (Рисунок 1.2).Соответственно, растут и затраты на выплаты этим категориям, на 5-10% в год.

Рисунок 1.2 – Динамика численности категорий получателей ЕДВ за 2010-2015 гг.
Источник: рассчитано по данным Пенсионного фонда РФ

Сохранение неманетизировакнных льгот. Согласно результатам проведенного авторами исследования в настоящее время не менее 15% расходов федерального бюджета на меры ФМСП поступает населению в виде натуральных трансфертов. Прежде всего, это сохраненные в виде 50-процентной скидки льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг для большей части категорий получателей ежемесячной денежной выплаты и предоставление по их выбору вместо части ежемесячной денежной выплаты полного или частичного набора социальных услуг (НСУ) [*4]. В 2015 г. его стоимость составляет 930,12 руб. на человека в месяц, а сам набор включает:
- дополнительную бесплатную медицинскую помощь (обеспечение лекарственными препаратами медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов – 716,40 руб., а также предоставление путевок на санаторно-курортное лечение – 110,83 руб.);
- бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте (102,89 руб.), а также на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно.
По данным ПФР, каждый третий получатель ежемесячной денежной выплаты (т.е. в совокупности более 5 млн человек) предпочитает эти услуги в натуральной форме, из них более половины выбирают сразу весь набор (Таблица 1.4). Однако реально пользуются данными услугами далеко не все, кто имеет на них право. Наиболее востребовано бесплатное обеспечение лекарствами, его получают около 70% льготников, имеющих право на набор социальных услуг. Самая острая проблема – в сфере обеспечения путевками на санаторно-курортное лечение: их ежегодно получают менее 10% граждан, выбравших НСУ вместо денежной доплаты. Таким образом, результативность данной меры поддержки для населения крайне низка.

Таблица 1.4 – Численность граждан из числа федеральных категорий льготников, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, и воспользовавшихся этим правом, тыс. чел.

К трансфертам населению в натуральной форме относятся также расходы на обеспечение жильем. Их основные адресаты – военнослужащие и сотрудники (служащие) федеральных ведомств, на предоставление жилья которым в 2014 г. из федерального бюджета было выделено около 58 млрд руб [*6] (Таблица 1.5). Также в рамках ФЦП «Жилище» ГП РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» жильем обеспечиваются ветераны Великой Отечественной войны и боевых действий, инвалиды, семьи с детьми-инвалидами, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий. Но за последние 3 года объем ассигнований из федерального бюджета на эти цели сократился втрое.
Одним из перспективных вариантов развития социальной поддержки в сфере обеспечения граждан жильем является субсидирование ставки по ипотечным кредитам отдельным категориям заемщиков за счет средств федерального бюджета. В частности такая мера может быть применима при приобретении жилья молодыми семьями (в том числе молодыми учеными). В 2014 г. на обеспечение жильем этих категорий федеральный бюджет потратил 3,5 млрд руб.

Таблица 1.5 – Расходы на обеспечение жильем отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета, млрд руб.

Целевое назначение мер социальной поддержки. По своему целевому назначению большинство мер социальной поддержки могут быть отнесены к одной из 5 групп [*7]:
1) поощрение за особые заслуги перед государством и обществом;
2) обеспечение в связи с особыми условиями труда;
3) компенсация за вред (ущерб);
4) обеспечение минимально приемлемого уровня жизни;
5) поддержка семей с детьми.
Как видно из данных на Рисунке 1.3, в структуре расходов федерального бюджета доминируют меры компенсационного характера и меры в целях поддержки семей с детьми.

Рисунок 1.3– Структура расходов федерального бюджета в 2014 г. на меры социальной поддержки населения исходя из их целевого назначения, млрд руб.
Примечание – 1) Расходы на оплату ЖКУ и предоставление набора социальных услуг отдельным категориям граждан, а также обеспечение жильем ветеранов, инвалидов, семей с детьми-инвалидами.
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

Социальная поддержка отдельных социально-демографических групп населения. Из проведенного анализа системы мер социальной поддержки следует, что большинство категорий населения, на социальную поддержку которых направлены расходы федерального бюджета, принадлежат к одной из трех крупных социально-демографических групп:
1) инвалиды;
2) дети (в том числе семьи с детьми);
3) лица старшего возраста.
В Таблице 1.6 приведены результаты инвентаризации целевых групп в рамках этой укрупненной группировки и числа мер поддержки, предоставляемых им. Наиболее разнообразны меры, предоставляемые детям и семьям с детьми и лицам старшего возраста [*8], более дробна категориальная структура их получателей.

Таблица 1.6 – Число мер социальной поддержки и категорий их получателей по различным социально-демографическим группам населения

Однако инвалиды – это вторая группа по объему социальных трансфертов из федерального бюджета после детей и семей с детьми (Рисунок 1.4). Отдельные целевые статьи расходов бюджета – например, оплата жилищно-коммунальных услуг и оказание государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг – имеют отношение сразу к нескольким социально-демографическим группам. Но основными их бенефициарами также являются инвалиды, которых в 5 раз превосходят по численности лица старшего возраста из числа ветеранов – другую целевую группу этих мер.
Общая структурная характеристика расходов на социальную поддержку обозначенных социально-демографических групп – высокая степень их концентрации в рамках одной-двух мер. Для каждой группы есть один «ведущий» вид трансфертов, на который приходится от 55 до75% всего объема финансирования, и еще один, также очень ресурсоемкий, обеспечивающий 15-25% затрат. В случае пособий, предоставляемых в связи с инвалидностью, – это ежемесячная денежная выплата и компенсации лицам, ухаживающим за инвалидами. Среди мер, оказываемых преимущественно лицам старшего возраста, – выплаты ветеранам и доплаты к пенсиям малообеспеченных пенсионеров. Приоритетное направление расходов в целях поддержки семьи и детства – предоставление материнского (семейного) капитала, и в меньшей степени – квази-страховые материнские пособия в связи с рождением детей.

Рисунок 1.4 – Структура расходов федерального бюджета в 2014 г. на меры социальной поддержки различных социально-демографических групп населения, млрд руб.
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства.

Общая численность инвалидов по стране в последние три года сокращалась (Таблица 1.7). Среди них около 580 тыс. чел. – это инвалиды из числа военнослужащих и сотрудников некоторых ФОИВ, которым меры социальной поддержки в виде компенсаций и иных выплат оказываются по линии соответствующих федеральных ведомств. Затраты на них составляют около 23 млрд руб.

Таблица 1.7 – Общая численность инвалидов по группам инвалидности (на 1 января)

Социальные трансферты в пользу детей и семей с детьми выполняют две различные функции. Они призваны, во-первых, частично компенсировать отсутствие заработка женщины в связи с материнством, во-вторых, стимулировать такие приоритетные для государственной социальной политики процессы и явления, как рождаемость и семейное устройство детей, лишенных родительского попечения. Оценить вовлеченность населения в систему этих мер можно с определенной степенью условности. В целом по России численность получателей материнских и семейных пособий (в том числе выплачиваемых в системе социального страхования) на протяжении 2010-2014 гг. увеличивалась в связи с ростом рождаемости, однако сведения о получателях этих пособий за счет средств федерального бюджета весьма ограничены. Так, в 2013 г. ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет получали более 1,6 млн чел., не подлежащих обязательному социальному страхованию. Численность женщин, состоящих в трудовых отношениях и получающих из федерального бюджета поддержку в связи с материнством, по результатам расчетов, составляет 75-80 тыс. человек.
Одной из центральных мер российской демографической политики, направленной на стимулирование рождаемости и поддержку семей с детьми, является материнский (семейный) капитал. Его размер подлежит ежегодной индексации и в 2015 г. составляет 453 026 руб. За 2007-2014 гг. сертификаты на МСК получили более 5,5 млн семей, распорядились его средствами около половины владельцев. Это самая крупная статья в структуре расходов федерального бюджета на цели социальной поддержки (300 млрд руб. в 2014 г.).

1.2 Меры социальной поддержки на региональном уровне
Общий объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (КБС РФ) по разделу «Социальная политика» в 2014 г. достиг 1,47 трлн руб., а за вычетом всех видов целевых межбюджетных трансфертов – 1,2 трлн руб. Около пятой части исполненных расходов КБС РФ на социальную защиту [*9] обеспечивают средства федерального бюджета, поступающие преимущественно в виде субвенций на осуществление переданных полномочий [*10]. Кроме того, федеральный бюджет помогает субъектам Российской Федерации в выполнении ряда социальных обязательств, софинансируя предоставление региональной социальной доплаты к пенсии, обеспечение жильем детей-сирот, мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в трудной жизненной ситуации, осуществление ежемесячной выплаты семьям, в которых после 31 декабря 2012 г. родился третий или последующий ребенок и некоторые другие расходные статьи. Однако в денежном выражении эта помощь обеспечивает не более 3% расходов КБС РФ на социальную защиту.
Региональные и местные бюджеты играют важную роль в реализации нестраховых мер государственной политики социальной защиты населения: их собственные средства составляют половину бюджетного финансирования этой сферы. Всего в 2014 г. общие расходы на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составили 669 млрд руб. Важно отметить, что в бюджетах регионов эти расходы могут быть отражены не только в разделе «Социальная политика», но и других социальных разделах, в частности в «Здравоохранении». Добавляя к этому неучтенные расходы на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей (46,6 млрд руб. [*11]) и субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (59,66 млрд руб.), можно заключить, что совокупные расходы консолидированных бюджетов субъектов на выплату социальных пособий в 2014 г. могли достигать 775 млрд руб.
Масштаб региональной системы социальной защиты. Действующее федеральное российское законодательство [*12] относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, решение вопросов:
- социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых категорий: граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ТЖС), детей-сирот, безнадзорных детей, дети, оставшихся без попечения родителей, малоимущих граждан;
- социальной поддержки категорий населения, имеющих заслуги перед государством: ветераны труда; лица, проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов (труженики тыла); жертвы политических репрессий; семьи, имеющие детей (в том числе многодетные семьи, одинокие родители);
- организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ЖКУ);
- обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В дополнение к этому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут (при наличии возможности) устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки для других категорий граждан, в том числе тех, социальная поддержка которых принадлежит к компетенции Российской Федерации. Аналогичное право есть и у органов местного самоуправления за счет средств бюджетов муниципальных образований.
В соответствии с этими нормами все категории населения, которым за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований предоставляются меры социальной поддержки, разделяются на три группы:
1) категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации,
2) категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ (ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий),
3) другие категории граждан, установленные в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов местного самоуправления (МСУ).
Меры социальной поддержки традиционно подразделяются на социальные выплаты в денежном и натуральном виде и услуги по социальному обслуживанию. До настоящего времени оценка общей численности получателей мер социальной поддержки за счет средств регионального бюджета существенно затруднена отсутствием единого регистра. Оценочная численность получателей в разрезе отдельных категорий приведена в Таблице 1.8. Главные проблемы учета связаны с тем, что, во-первых, некоторые категории исчисляются по количеству семей, а не лиц. Во-вторых, неизвестно, какая часть граждан получает сразу несколько мер социальной поддержки по разным основаниям. Поэтому для дальнейшего анализа необходимо ввести категорию «условного получателя», под которым понимается человек, (редко – семья), получающий меры социальной поддержки за счет средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по какому-либо основанию. Если гражданин принадлежит к нескольким категориям получателей, он учитывается неоднократно. Условные получатели – это не физические лица, а их «проекции» на систему категорий, пользующихся социальной поддержкой.
Исходя из этих предпосылок, численность «условных» получателей мер регионального уровня для отдельных категорий граждан, была оценена в 38 млн человек (Таблица 1.8). Среди них наиболее представительна группа категорий, которым субъекты Российской Федерации и муниципальные образования устанавливают меры социальной поддержки самостоятельно, независимо от федерального законодательства. Около 3,5 млн человек (инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны и боевых действий, лица, подвергшиеся воздействию радиации и пр.), помимо регионального бюджета, получают социальную поддержку за счет средств федерального бюджета. На основе данных Таблицы 1.8 можно констатировать, что по охвату населения региональная составляющая нестраховой социальной защиты превосходит федеральную, масштаб которой был ранее оценен в 20-22 млн человек.

Таблица 1.8 – Численность получателей мер социальной поддержки регионального уровня

Оценка вовлеченности населения в сферу социального обслуживания также затруднена проблемами учета, который ведется по обращениям, а иногда и по оказанным услугам, а не по лицам, и неизвестно, сколько из лиц, обслуженных за год, обращаются повторно. По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, сфера социального обслуживания охватывает более 500 тыс. человек в стационарных формах и имеет около 14-15 млн клиентов в нестационарных формах обслуживания. Самыми крупными ее сегментами, насколько позволяют судить данные Таблицы 1.9, являются оказание срочной социальной помощи гражданам в трудной жизненной ситуации (обеспечение питанием, продуктами, предметами первой необходимости, разовой материальной помощью и пр.) и социальное обслуживание семьи и детей (центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, социальные приюты и центры помощи для детей, оставшихся без родительского попечения и пр.).

Таблица 1.9 – Численность лиц, охваченных сферой социального обслуживания

Данные о расходах на социальное обслуживание ограничены исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. За 2008-2014 гг. их совокупный объем удвоился (в реальном выражении вырос на четверть), а период быстрого роста был позже (в 2011-2012 гг.), чем у расходов на социальные пособия населению. В 2014 г. финансирование сферы социального обслуживания составило 235 млрд рублей.
Монетизация помощи. В результате активной монетизации мер социальной поддержки в конце 2000-х – начале 2010-х годов доля расходов на социальные пособия в денежной форме выросла до 72% в 2014 г. (Рисунок 1.5). В 46-47 субъектах Российской Федерации эта доля превышает 90% расходов, из них в 11-15 регионах меры социальной поддержки предоставляются исключительно в денежной форме. Подавляющая часть регионов отказалась от натуральных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи и обеспечения топливом, заменив их целевыми денежными компенсациями. Это способствовало повышению эффективности соответствующих расходов. Наименее монетизированными остаются широко востребованные льготы по оплате проезда и в области лекарственного и медицинского обеспечения, на которые приходится около четверти всех затрат на предоставление социальной поддержки регионального уровня.

Рисунок 1.5 — Объем и структура расходов на меры социальной поддержки граждан по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований в 2008-2014 годах
Примечания: Левая ось — общий объем расходов в денежной и натуральной форме; правая ось — расходы на меры социальной поддержки и денежные выплаты к уровню 2008 г. (100%) в сопоставимых ценах. Расходы оценены без учета расходов на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей и субсидии на оплату ЖКУ.
Источник: рассчитано по данным Росстата

Численность и состав населения, получающего меры социального поддержки.Структура получателей мер социальной поддержки в разрезе категорий получателей и видов социальной помощи представлена в Таблице 1.10. Самыми многочисленными являются группы: ветеранов труда; пенсионеров, не относящихся к льготным категориям или получающих региональную социальную доплату к пенсии; дети из отдельных категорий семей и инвалиды.

Таблица 1.10 – Численность отдельных категорий граждан, получивших меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ, в 2014 г.

Социальная поддержка отдельных социально-демографических групп населения.Региональный уровень социальной поддержки в большей степени ориентирован на людей старших возрастных групп, однако этот тренд задается федеральным законодательством. В первую очередь речь идет о ветеранах ВОВ и боевых действий и членах их семей, тружениках тыла, ветеранах труда и жертвах политических репрессий, ветеранах военной службы, а также категориях пенсионеров и лицах старшего возраста. В структуре численности граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, они составляют 58%, тогда как получателей мер из числа детей и семей с детьми втрое меньше.
Аналогичные пропорции сложились и в структуре расходов на социальную поддержку. В 2013 г. на поддержку пожилых граждан было израсходовано 58% объема средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, из них 30% – на меры социальной поддержки лиц из числа ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий («обязательные» категории). На социальную поддержку детей и семьи с детьми приходилось 17% расходов, а на инвалидов – немногим более 2% [*13].
Однако поддержка некоторых групп населения чрезвычайно неравномерна по регионам. Так, в Москве, при ее доле в населении страны около 8%, проживает 86% всех получателей региональной социальной доплаты к пенсии, 42% инвалидов и 24% детей-инвалидов, получающих дополнительные меры социальной поддержки, помимо установленных федеральным законодательством, 20% детей из отдельных категорий семей и 18% пенсионеров, не относящихся к льготным категориям, пользующихся социальной поддержкой. У подавляющего большинства субъектов Российской Федерации нет таких бюджетных ресурсов, как у столицы, поэтому их масштабы социальной поддержки гораздо скромнее.
Без учета Москвы и трех «обязательных» федеральных категорий, социально-демографическая структура численности получателей [*14] мер социальной поддержки выглядит иначе: доля пожилых граждан резко сокращается и становится сопоставимой с долей детей и семей с детьми (Рисунок 1.6).

Рисунок 1.6 – Доля отдельных социально-демографических групп в численности граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в 2014 г., %
Источник: рассчитано по данным Росстата.

Целевое назначение мер социальной поддержки. Как и в случае федеральных полномочий, на региональном уровне выделяется пять оснований для определения категорий получателей (Рисунок 1.8). Опять, как и на федеральном уровне, в структуре численности получателей доминируют категории, которым социальная поддержка предоставляется как признание их особых заслуг. Еще раз подчеркнем, что многие из них регулируются федеральным законодательством, а регионы выполняют функцию оператора мер социальной поддержки. Если нивелировать эффект переданных федеральных полномочий, то становится очевидным тот факт, что региональная система нестраховых мер социальной защиты в большей степени направлена на поддержку лиц, нуждающихся в обеспечении минимально приемлемого уровня жизни, и лиц, относящихся к приоритетным социально-демографическим категориям (пенсионеры и семьи с детьми).

Рисунок 1.8. – Структура численности граждан, имеющих право на меры 
социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, по целевому назначению мер в 2014 г., %
Источник: рассчитано по данным Росстата.

Региональные меры социальной поддержки, предоставляемые с использованием критериев нуждаемости. Для понимания общей картины развития адресных программ поддержки нуждающихся на региональном уровне были использованы данные по 9 субъектам Российской Федерации, собранные авторами в ходе реализации в 2015 г. проекта ЦФИ НИУ ВШЭ ТЗ-128 «Анализ расходов бюджетной системы Российской Федерации на реализацию мер социальной поддержки граждан и формирование предложений по их модернизации на примере отдельных регионов». Полученные данные позволили оценить долю расходов на меры социальной поддержки, предоставляемую с учетом нуждаемости, в общем объеме затрат региональных бюджетов на меры социальной поддержки. Наши расчеты показали, что в 2014 г. при достаточно высокой дифференциации в среднем по анализируемым регионам данный показатель составил 25% (Рисунок 1.9).

Рисунок 1.9 – Распределение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 г. на меры социальной поддержки населения, предоставляемых с учетом и без учета нуждаемости, %
Источник: рассчитано по данным, полученным по запросу от органов власти субъектов РФ

Насколько в условиях существующих бюджетных ограничений возможен разворот в сторону расширения программ, функционирующих на основе применения критериев нуждаемости? Для ответа на этот вопрос категориальные меры социальной поддержки, предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, были разделены на четыре группы в зависимости от того, кто является целевой группой их получателей: дети (семьи с детьми), лица старшего возраста, лица со специфичными потребностями и прочие. Основу категории граждан со специфическими потребностями составили те, кто имеет проблемы со здоровьем и/или инвалидность. А к четвертой группе были отнесены те, кто оказался не идентифицирован по социально-демографическому критерию (в основном представители отдельных профессий и жители сельской местности).

Рисунок 1.10 – Структура расходов на меры социальной поддержки населения из средств бюджетов субъектов РФ по принципу их предоставления и категориям получателей, %
Источник: рассчитано по данным, полученным по запросу от органов власти субъектов РФ

В среднем по девяти рассмотренным регионам более половины расходов на категориальные меры осуществляются в интересах лиц старшего возраста, при этом почти 80% из них – это расходы на меры социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий. Последние могут быть переведены на принципы учета нуждаемости только при кардинальных изменениях федерального законодательства. Практически четверть бюджетных расходов на цели социальной поддержки ориентированы на детей или семьи с детьми (Рисунок 1.10), и около 60% из них – это затраты на социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и замещающих семей, взявших себе таких детей на воспитание. Введение критериев нуждаемости, связанных с уровнем дохода, в их отношении не представляется возможным. Поддержка лиц с проблемами здоровья, которые могут обусловливать специфическую нуждаемость, в общей структуре минимальна – 1%. С учетом этих ограничений, без кардинального изменения федерального законодательства и концептуальных основ системы социальной поддержки только треть расходов на категориальные меры социальной поддержки может быть переведена на предоставление на основе контроля нуждаемости. Если за базу принять все расходы на меры социальной поддержки населения из средств бюджетов субъектов РФ, то разворот в сторону адресных программ для нуждающихся может коснуться только 
22 -25%. Это означает, что максимально на основе контроля нуждаемости могут предоставляться меры, финансирование которых составляет половину от всех расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную поддержку.
Резервы расширения применения адресного подхода и перераспределения средств в пользу мер, предоставляемых на основе учета нуждаемости, лежат в области таких мер, как:
- компенсация части родительской платы за услуги организаций дошкольного образования;
- меры социальной поддержки отдельных категорий населения, отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации;
- меры социальной поддержки для многодетных семей (например, на оплату жилищно-коммунальных услуг).
С разворотом в сторону развития мер, предоставляемых на основе контроля нуждаемости, хорошо сочетается помощь социально уязвимым категориям детей и семей с детьми, в том числе малоимущим. В то же время программы стимулирования рождаемости находятся в некотором противоречии с данным принципом. Также практически невозможно представить перевод на адресные принципы предоставление социальной поддержки детям-сиротам.
Следует отметить, что экономический кризис 2009 г. заставил регионы сделать шаги в направлении роста адресности социальных программ при одновременном повышении порога входа в эти программы. В 2014-2015 гг. главный вектор трансформаций в системе социальной поддержки населения оказался направлен в сторону сдерживания социальных расходов регионов через «замораживание» размеров пособий и компенсаций и сужение круга получателей ряда пособий. Причем более «привилегированное» положение закрепляется за мерами социальной поддержки приоритетных категорий семей с детьми при более жестких ограничениях поддержки других категорий граждан. Тренд изменений последнего года – расширение применения критериев нуждаемости, однако пока сложно говорить о его доминировании в большинстве субъектов Российской Федерации, поскольку ситуация в конкретном регионе зависит в первую очередь от субъективных приоритетов региональных властей.

2 Основные барьеры и направления развития мер социальной поддержки, предоставляемых на основе контроля нуждаемости
2.1 Барьеры развития мер социальной поддержки, предоставляемых на основе контроля нуждаемости
Отсутствие политического консенсуса относительно приоритетов в системе социальной защиты населения.
Многочисленные исследования [*15] свидетельствуют о том, что до настоящего времени в России не сложилась сбалансированная модель социальной поддержки, в которой основные риски социального обеспечения покрываются за счет страховых (обязательных и добровольных) программ, а адресная помощь, направленная на преодоление бедности или ее предупреждение – является главным приоритетом нестраховой части государственного социального обеспечения. Формально на федеральном и региональном уровне заявляется приоритет поддержки бедных и нуждающихся, но как показал представленный выше обзор сложившейся в России модели социальной защиты, на практике этого не происходит. Что мешает формированию такой модели? Во-первых, дефицит доверия политическим партиям, что заставляет их использовать ресурсы социальной поддержки для электорального диалога с избирателями и развивать категориальные меры поддержки для электорально активных категорий граждан. Во-вторых, работодатели и политики, лоббирующие определенные бизнес-интересы, всячески продвигают меры социальной поддержки, минимизирующие издержки бизнеса на оплату труда и страхование тяжелых условий. Замена страховых программ социальной поддержки другими инструментами и приоритезации социальной поддержки отдельных категорий граждан приводит к размыванию понятия «адресные программы» до определения, когда адресной считается любая программа, функционирующая на основе нормативно-правовых документов, четко определяющих характеристику получателей видов помощи. Следующая сторона конфликта интересов относительно разворота в сторону развития адресных программ для нуждающихся - это несовпадение периодов лояльности к такому развороту у населения и лиц, принимающих управленческие решения. Население поддерживает предлагаемую модель развития социальной  защиты в периоды экономического роста, а управленцы вспоминают о ней в периоды кризисов, когда максимизируется разрыв между объективной и субъективной бедностью, и небедные получатели мер социальной поддержки выступают против перераспределения мер социальной поддержки в пользу объективно бедных.
Сегодня на пятом за годы постсоветского развития кризисе реальных денежных доходов населения мы очередной раз стоим перед развилкой развития системы социальной поддержки. Либо использовать уже проверенные механизмы консолидации источников финансирования программ социальной поддержки населения с целью экономии бюджетных расходов и сдерживания протестных настроений, что разрушает страховые принцы и блокирует приоритетность адресных программ поддержки нуждающихся. Либо добиваться повышения эффективности социальных расходов за счет развития страховых программ (включая добровольные), минимизации нестраховых программ социальной поддержки небедного населения; приоритезации программ социальной поддержки нуждающихся, включая профилактику бедности. Консенсус со среднеобеспеченными слоями населения, которые в ходе этого маневра могут потерять ряд доходов, возможен только в том случае, если очевидными станут меры большей ответственности богатых за последствия кризиса.
Отсутствие консенсуса в определении нуждаемости. Несмотря на определенный прогресс в развитии адресных программ для нуждающихся с 2010 г., проявившийся в появлении таких программ на федеральном уровне (компенсационная доплата к пенсии и социальное обслуживание) и существенном их расширении на региональном уровне проблемы с определением критериев нуждаемости продолжают оставаться серьезной проблемой. Их объективной основой являются трудности в измерении доходов, несовпадение субъективного и объективного определений бедности и множественность подходов к определению семьи. Наши оценки на основе данных РМЭЗ [*16] свидетельствуют о том, что у жителей бедных и богатых регионов субъективная оценка бедности в среднем на уровне 
1,5 ПМ, у жителей среднеобеспеченных регионов – на уровне 2ПМ; у семей с детьми на уровне 1,5ПМ; у семей пенсионеров – 2ПМ. В периоды кризисов разрыв между объективной бедностью и субъективным ее восприятием увеличивается.
Бедность и нуждаемость – это домохозяйственные характеристики, и для их определения нужен душевой доход, размер которого зависит от суммы индивидуальных и семейных доходов и количества членов семей. Изменение одного их этих параметров будет давать различный уровень душевых доходов. Проведенный анализ показал, что в ряде программ (компенсационная доплата к пенсии) вместо душевого дохода используется индивидуальный доход гражданина. При этом разные программы соцзащиты, во-первых, используют разное определение состава семьи, во-вторых, разный перечень индивидуальных доходов при определении душевых доходов. Широкая распространенность неформальной занятости существенно осложняет учет всех доходов населения. Сегодня в тени примерно треть фонда оплаты труда. По расчетам Независимого института социальной политики в среднем реальные душевые доходы бедных семей в 1,83 раза выше заявленных. Наибольшей дооценки подвергаются доходы семей с одним и двумя детьми (практически в 2 раза), а наименьшей – доходы семей пенсионеров (на 19%).
Когда речь идет не о денежных пособиях на текущие расходы, а об оплате каких-либо товаров и услуг, не входящих в базовый набор текущего потребления (реабилитация инвалидов, решение жилищных проблем, оплата медицинских услуг), нужна другая модель преодоления нуждаемости, не связанная с прожиточным минимумом.
Высокие издержки на контроль нуждаемости при низкой распространенности сферы ее применения.В первой главе доклада было показано, что сегодня на федеральном уровне только 3% расходов на социальную защиту приходится на меры, предоставляемые с применением критериев нуждаемости, а на региональном – 25%. При этом практически не принимаются шаги о развороте в сторону нуждающихся программ федерального уровня, а потенциал разворота региональных программ - не более 25% от расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на меры социальной поддержки. Важно подчеркнуть, что административные издержки на контроль нуждаемости достаточно высоки, особенно в условиях отсутствия единой информационной системы учета денежных доходов и имущественной обеспеченности домашних хозяйств.
Исследования перспектив развития адресных программ для бедных, проводимые Независимым институтом социальной политики в 2006 -2007 гг. в пяти субъектах Российской Федерации, показали, что издержки на администрирование достаточно высоки: от 10% до 30% от общей суммы расходов на адресные меры социальной поддержки бедных. Факторами высокой стоимости являются ведение самостоятельных регистров получателей по каждой мере социальной поддержки и отсутствие возможностей обмена информацией между программами, низкий уровень компьютеризации и информационного обмена при оценке нуждаемости граждан и семей и низкий размер предоставляемой помощи. Затраты на контроль нуждаемости будут оправданы только в том случае, если будет создан единый реестр доходов и имущественной обеспеченности получателей мер социальной поддержки, расширены сферы применения критериев нуждаемости и средний размер помощи одному получателю будет не ниже 25% от прожиточного минимума.
Поведенный в ходе исследования обзор международного опыта показал, что в других странах критерии нуждаемости широко применяются при предоставлении продуктовых субсидий; подготовке детей к школе и оплате дошкольного образования; в программах медицинского и лекарственного обеспечения, содействия занятости и предоставления социального жилья.

2.2 Основные направления и рекомендации по развитию мер социальной поддержки, предоставляемых на основе контроля нуждаемости
Обзор сложившейся системы социальной поддержки граждан, анализ международного опыта и барьеров развития мер социальной поддержки, предоставляемых на основе контроля нуждаемости позволили сформулировать три основных направления развития адресных программ для нуждающихся:

1. Создание непротиворечивой научно-методологической и нормативной базы определения и измерения критериев нуждаемости, согласованной с социальными ожиданиями населения.
2. Организация источников информации о потребности в социальном обеспечении и участии населения в социальной поддержке;
3. Расширение сфер применения критериев нуждаемости.

Развитие первого направления может быть достигнуто за счет решений следующих вопросов:
1. Расчет душевого дохода: необходимо сохранить обоснованное разнообразие в определении размера семьи, поскольку выбор концепции определения размера семьи для семейных пособий, как правило, определяется дизайном программы (жилищные субсидии – все зарегистрированные в жилище; материнские пособия - родители и дети; пособие по бедности – все проживающие единым бюджетом), но следует придерживаться единого для всех списка учитываемых доходов.
2. Критерии нуждаемости для денежных выплат на текущее базовое потребление: критерием нуждаемости является региональный прожиточный минимум или кратная ему величина и применяются фильтры вхождения в программу. Для индивида прожиточный минимум устанавливается в соответствии с принадлежностью к социально-демографической группе. Семейный (домохозяйственный) прожиточный минимум рассчитывается как сумма индивидуальных прожиточных минимумов, всех членов семьи (домашнего хозяйства).
3. Критерии нуждаемости для мер социальной поддержки за пределами базовых текущих потребностей: если речь идет не о пособиях, а о льготах на оплату товаров и услуг (лекарственные препараты, средства реабилитации, жилищные условия), помимо критерия порогового значения минимального дохода потребуется установление правил софинансирования. Рекомендуется следующее правило: сумма соплатежа в пределах нормативной стоимости предоставляемых товаров и услуг не должна превышать 50% от разницы между среднедушевым доходом реципиента социальной помощи и величиной порогового значения минимального дохода.
4. Определение адресных программ социальной поддержки нуждающихся: вопрос о развитии адресных программ социальной поддержки уместен только тогда, когда таковыми считаются программы, предоставляющие поддержку на основе применения критериев нуждаемости, а не принадлежности к отдельным категориям населения.
5. Преодоление иждивенческих настроений: реализация адресных программ, нацеленных на преодоление нуждаемости, осуществляется на основе принципа взаимных обязательств донора и реципиента (принцип социального контракта), призванных задействовать собственный потенциал получателей социальной помощи.
Учитывая сложности учета доходов и имущественной обеспеченности и распространенность неформальной занятости, предлагается использовать систему фильтров доступа к мерам социальной поддержки, основанным на оценке нуждаемости. При предоставлении пособий на текущее потребление предлагается использовать следующие правила исключения из числа получателей пособий по нуждаемости.
В городских округах и городских поселениях:
- если в собственности у кого-либо из членов семьи (у одиноко проживающего гражданина), имеется два и более жилых помещений;
- если в собственности хотя бы у одного членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется земельный участок, приобретенный под индивидуальное жилищное строительство;
- если в собственности хотя бы у одного из членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется легковой и/или коммерческий автомобиль не старше двух лет;
- если в собственности у членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется 2 и более легковых и/или коммерческих автомобилей;
- если в семье (у одиноко проживающего гражданина) имеются в собственности плавсредства (маломерные суда, кроме моторных лодок, гидроциклы), зарегистрированные в Государственной инспекции по маломерным судам.
В сельских поселениях:
- если хотя бы у одного члена семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется в собственности сельскохозяйственная техника, состоящая на учете в органах Гостехнадзора;
- если в хозяйстве семье (одиноко проживающего гражданина) имеются в собственности домашний скот в количестве, превышающем 2 головы крупного рогатого скота (КРС) или их эквивалент по иному домашнему скоту. Рекомендуется использовать следующие коэффициенты эквивалентности: 1 голова КРС = 10 овец/коз = 3 свиньи = 0,5 лошади = 20 кроликов = 25 голов домашней птицы = 10 пчелиных семей. Коэффициенты эквивалентности по другим видам домашнего скота (северные олени, ослы, верблюды и др.) устанавливаются органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- если в собственности хотя бы у одного из членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется легковой и/или коммерческий автомобиль не старше двух лет;
- если в собственности у членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется 2 и более легковых и/или коммерческих автомобилей;
- если в семье (у одиноко проживающего гражданина) имеются в собственности плавсредства (маломерные суда, кроме моторных лодок, гидроциклы), зарегистрированные в Государственной инспекции по маломерным судам.
Развилки. В решении обозначенных выше вопросов есть определенные развилки, которые требуют дальнейшего обсуждения. В части расчета душевых доходов переход на единую модель их измерения потребует существенных изменений в программе региональных компенсационных доплат к пенсии, которая в настоящее время использует индивидуальные доходы получателей для оценки нуждаемости. Поскольку на этапе падения душевых доходов любые изменения адресных программ для нуждающихся воспринимаются негативно, предлагается проводить эту модернизацию на этапе роста доходов, который по макроэкономическим прогнозам ожидается после 2019 г. Не завершена дискуссия относительно порогового значения минимального дохода для социальных программ по льготному или бесплатному предоставлению гражданину/семье товаров и услуг. Формально оно должно быть установлено на уровне душевого прожиточного минимума. Однако Федеральный закон 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» ввел критерий нуждаемости на уровне 1,5ПМ, что лучше согласуется с субъективными представлениями населения о нуждаемости. Предлагаем данный подход сделать базовым для всех адресных программ по предоставлению товаров и услуг. Нет консенсуса и относительно методов преодоления проблем оценки доходов в условиях широкой распространенности неформальной занятости. Помимо фильтров на имущественную обеспеченность, на практике применяются еще два подхода: 
(1) экономически неактивных в трудоспособном возрасте не учитывают в составе семьи при определении порогового значения минимального дохода для семьи/домохозяйства при оценке нуждаемости; (2) – метод вмененного дохода – при наличии в домохозяйстве экономически неактивных в трудоспособном возрасте дооценивать доходы домохозяйства на величину средней/минимальной заработной платы в регионе. Индивидуальные заработки граждан в трудоспособном возрасте дооцениваются, если гражданин не является: работающим (включая отпуск по уходу за ребенком и периоды временной нетрудоспособности), студентом или учащимся дневной формы обучения; пенсионером; зарегистрированным безработным. При этом его индивидуальные доходы ниже минимального размера оплаты труда;
Для организации источников информации о потребности в социальном обеспечении и участии населения в социальной поддержке необходима единая государственная информационная система в области социального обеспечения населения (ЕГИССО), позволяющая оценивать доходы и имущество домохозяйств и граждан на основе интегрирования из различных регистров информации, консолидируемой по СНИЛС. Создание такой системы предусмотрено Федеральным законом 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости». Разработчиком системы является Пенсионный фонд России. Необходимо добиться того, чтобы она позволяла оценивать нуждаемость граждан и домашних хозяйств. Эта система в состоянии реализовывать данные функции, важно поставить перед ней такие задачи.
Расширение применения критериев нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки возможно за счет следующих направлений:
- Предоставление базовой пенсии осуществлять на основе применения критериев нуждаемости. По оценкам Е.Т. Гурвича эта мера может высвободить 0,9% ВВП [*17].
- Проведенный в ходе исследования анализ международного опыта показал, что в большинстве стран критерии нуждаемости используются при предоставлении медицинских (оплата обследований, лекарственное обеспечение имедицинское страхование экономически неактивных в трудоспособном возрасте), образовательных (оплата услуг детских дошкольных учреждений; услуг профессионального и дополнительного образования) и досуговых (посещение досуговых учреждений и мероприятий) услуг и услуг в сфере социального обеспечения (предоставление средств реабилитации и курортного лечения);
- На федеральном уровне осуществляется половина всех расходов на нестраховые меры социальной поддержки. Однако только одна мера – федеральная социальная доплата к пенсии (3% расходов) – предоставляется с учетом контроля уровня доходов. Несмотря на то, что многие эти меры предоставляются за заслуги перед Отечеством и с целью стимулирования демографического развития, на федеральном уровне есть потенциал расширения применения критериев нуждаемости, в частности, при поддержке инвалидов.
- Анализ системы мер социальной поддержки на региональном уровне показал значимый потенциал для расширения применения критериев нуждаемости: 30% средств, расходуемых сейчас на категориальные меры социальной поддержки, может предоставляться с учетом оценки нуждаемости. 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1 Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»
2 Федеральным законом от 19 мая 1995г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»
3 Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; в том числе дети-инвалиды.
4 Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»
5 Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. №388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости»
6 Федеральный закон от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
7 Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
8 Морс К., Страйк Р., Пузанов А.С. Эффективные решения в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки и реализации социально-экономической политики / Фонд «Институт экономики города». – М.: Айрис-пресс, 2007. – 448 с.
9 Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х . Под ред. Т.М. Малевой / Н.В. Зубаревич, Д.Х. Ибрагимова и др.; Независимый институт социальной политики. — М.: НИСП, 2007. — 432 с.
10 Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова, А.Я. Бурдяк, Н.В. Зубаревич, А.И. Пишняк, Д.О. Попова, О.В. Синявская / под ред. Т.М. Малевой, Л.Н. Овчаровой — М.: Изадтельство «Дело» РАНХ, 2010. — 336 с.
11 Динамика монетарных и немонитарных характеристик уровня жизни российских домохозяйств за годы постсоветского развития: аналитический доклад / рук. авт. колл. Л.Н. Овчарова, А.Я. Бурдяк, А.И. Пишняк, Д.О. Попова, Р.И. Попова, А.М. Рудберг. — М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014. — 108 с.
12 Мониторинг социально-экономического положения и состояния здоровья населения Российской федерации (РМЭЗ-ВШЭ).
13 Е. Гурвич, Ю.Сонина. Микроанализ российской пенсионной системы. Вопросы экономики, №2, 2012, стр. 26
14 Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. Коллективная монография / Рук. Л.Н. Овчарова; Независимый институт социальной политики. — М.: ГУ—ВШЭ, 2005. — 348 с.
15 Теоретические и практические подходы к оценке уровня, профиля и факторов бедности: российский и международный опыт / Л.Н. Овчарова; Учреждение Российской акад. Наук Ин-т соц.-эконом. проблем народонаселения РАН. — М.: М-Студио, 2009. — 268 с.
16 Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент. — М.:Издательство «ИСЭПН». 1999. — 256 с.
17 Социальная политика: долгосрочные тенденции и изменения последних лет. Краткая версия доклада: докл. К XVI Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества — Москва, 7-10 апр. 2015 г. / отв. ред. Я.И. Кузьминов, Л.Н. Овчарова, Л.И. Якобсон; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. — 51 с.
Примечания
*1. Идентичные меры социальной поддержки, установленные разными нормативными правовыми актами, могли быть учтены несколько раз. Однако доля таких МСП в общем количестве невелика.
*2. Категории населения учитывались однократно, независимо от числа мер социальной поддержки, которые им оказываются.
*3. В 2015 г. действие этой нормы приостановлено для всех видов пособий, финансируемых из федерального бюджета: в целях снижения темпов роста расходов индексация по темпам инфляции заменена на индексацию в размере 1,055
*4. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
*5. На момент подготовки материалов данные за 2014 г. были опубликованы не полностью.
*6. В виде субсидий и единовременных социальных выплат для приобретения или строительства жилого помещения.
*7. Мы предлагаем данную группировку, опираясь на имеющиеся методологические разработки в области социальной защиты [Морс К., Страйк Р., Пузанов А.С. Эффективные решения в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки и реализации социально-экономической политики / Фонд «Институт экономики города». – М.: Айрис-пресс, 2007. – 448 с.].
*8. К числу мер социальной поддержки лиц старшего возраста, помимо собственно мер для неработающих пенсионеров, отнесены большинство выплат и льгот, предоставляемых в качестве признания заслуг перед государством и обществом, а также ряд мер для лиц, подвергшихся воздействию радиации.
*9. Под расходами на социальную защиту понимаются расходы по разделу функциональной классификации «Социальная политика»
*10. Оплата жилищно-коммунальных услуг категориям граждан, отнесенным к компетенции Российской Федерации, социальные выплаты безработным, выплата государственных пособий лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и др.
*11. Данные 2013 г.
*12. Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
*13. Принимая во внимание, что по отдельным субъектам Российской Федерации представлены неполные данные о реализации мер социальной поддержки и расходах на них, рассматривать региональные различия не имеет смысла
*14. Во всех случаях, когда речь идет о структурных характеристиках численности, имеется в виду совокупность «условных» получателей мер социальной поддержки
*15. Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х . Под ред. Т.М. Малевой / Н.В. Зубаревич, Д.Х. Ибрагимова и др.; Независимый институт социальной политики. — М.: НИСП, 2007. — 432 с.; Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова, А.Я. Бурдяк, Н.В. Зубаревич, А.И. Пишняк, Д.О. Попова, О.В. Синявская / под ред. Т.М. Малевой, Л.Н. Овчаровой — М.: Изадтельство «Дело» РАНХ, 2010. — 336 с.; Динамика монетарных и немонитарных характеристик уровня жизни российских домохозяйств за годы постсоветского развития: аналитический доклад / рук. авт. колл. Л.Н. Овчарова, А.Я. Бурдяк, А.И. Пишняк, Д.О. Попова, Р.И. Попова, А.М. Рудберг. — М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014. — 108 с.
*16. Мониторинг социально-экономического положения и состояния здоровья населения Российской федерации (РМЭЗ-ВШЭ)
*17. Е. Гурвич, Ю.Сонина. Микроанализ российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2012. №2. С. 26

«Полит.Ру», 28 ноября 2016 года