Социальные льготы: что получилось в результате монетизации?

Овчарова Л.Н., Пишняк А.И.
(Полностью опубликовано в журнале "SPERO", 2005, №3)

После встречи Нового 2005 года праздничное настроение многих россиян омрачили события, обусловленные вступлением в силу Федерального закона № 122, длинное официальное название которого я не могу запомнить до настоящего времени. В народе его называют законом «О монетизации льгот». И хотя замена натуральных льгот денежными компенсациями - далеко не единственная инициатива этого закона, в начале текущего года именно данная реформа стала причиной массового протеста пожилых людей. С чем же столкнулись наши граждане в первые дни 2005 года? Ведь законодательная и исполнительная власти обещали не ухудшить их положения в ходе замены льгот денежными компенсациями, к тому же в стране уже несколько лет наблюдается экономический рост. Во-первых, большинство льготников не пустили в общественный транспорт без оплаты проезда, и стоимость транспортных услуг выросла на 15-20%. Во-вторых, они получили счета на оплату ЖКУ, существенно превышающие уровень предыдущего месяца. В результате Новый год стал похож на первомайскую демонстрацию пожилых людей, которые осознали, что опять отобрали больше, чем компенсировали.

Сейчас ситуация несколько успокоилась, но тема монетизации льгот остается актуальной как для населения, так и для лиц, принимающих управленческие решения. Согласно оценкам Министерства финансов России, на компенсационные выплаты в связи с данной социальной реформой Правительство РФ в 2005 году выделило 500 млрд. рублей из федерального бюджета. Перечитав упомянутый выше закон, я вспомнила, что с первого января 2006 года должны монетизироваться льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг, составляющие 50% от стоимости всех натуральных льгот, поэтапная реструктуризация которых предусмотрена в Федеральном законе №122.

Наступил уже ноябрь 2005 года, и до вступления этой нормы закона в силу осталось чуть больше месяца, однако не наблюдается какой-либо активности, обусловленной реализацией второго этапа монетизации. Возможно, памятуя о социальной напряженности, сопровождавшей реструктуризацию транспортных, медицинских и санаторно-курортных льгот, Правительство РФ отказалось от реализации уже принятого закона. Допускаю, что можем столкнуться с новым новогодним сюрпризом - проснемся первого января и узнаем, что жилищно-коммунальные льготы монетизированы. Позитивно то, что это - не транспорт и лекарства, и можно пользоваться услугами, но некоторое время не платить, пока все будут разбираться. Но могут отключить воду и электричество, а в условиях зимы такой сценарий развития событий мало кого устроит, поэтому желательно все прояснить накануне.

Начну с небольшого напоминания о том, как формировалась система льгот, появившаяся задолго до нынешних времен. Льготы для дворян, военных, государственных служащих и других людей, имеющих определенные заслуги перед государством, - это все прародители действующей системы льгот. В советское время льготы были частью распределительного механизма, который, при уравнительном подходе к оплате труда, обеспечивал, тем не менее, неравенство в доступе к материальным благам.

Однако на протяжении ХХ века функции льгот трансформировались:

• в 1920-1940-х годах льгота являлась формой признания и социальной наградой за заслуги перед Отечеством;
• в 1950-1980-х годах льгота выступала инструментом дифференцирования доступа различных категорий населения к социальным благам при уравнительной функции заработной платы.

В целом эти функции обеспечивали дифференциацию в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, причем механизмы дифференциации в основном имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.). В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества.

В первые годы становления рыночных отношений, сопровождавшиеся резким снижением реальной заработной платы и пенсий, льготы стали использовать как инструмент поддержания уровня и качества жизни большинства населения. Федеральные и региональные власти приняли множество законодательных актов, предусматривающих льготы на оплату лекарств, транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целого ряда категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не были обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами. В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам. Таким образом, сектор городской инфраструктуры оказался в кризисном состоянии.

Что мы имели до монетизации льгот

Описывая систему социальных льгот до момента монетизации, в первую очередь, мы должны ответить на два вопроса: (1) кто имеет право на льготы; (2) каковы эти льготы? Особенностью существующего в России мониторинга программ неденежных социальных льгот является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения. Несмотря на масштабность данной социальной программы, длительное время отсутствовала система персонального учета участников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В ходе подготовки процесса монетизации реестр льготников начал формироваться в экстренном порядке, и до настоящего времени не все конфликты урегулированы. В нашем распоряжении оказалась база данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), содержащая информацию о 40 тысячах домохозяйств и их включенности в систему льгот по состоянию на II квартал 2003 года. Данный источник информации позволяет моделировать большинство параметров, характеризующих значимость льгот для российских семей.

В первую очередь ответим на вопрос: сколько людей и домохозяйств имеют право на льготы, а сколько получают их? В данном случае мы будем вести наблюдение за категориями льготников, которые объединяют не менее 0,1% населения, при этом более мелкие группы объединены в тип «прочие льготные категории». Начнем с оценки распространенности права и фактов получения льгот на индивидуальном уровне. Основные результаты, полученные на данных НОБУС, приведены в таблице 1 в конце статьи. Итак, о своем праве на льготы заявило 27,2% населения, при этом 6% (8,6 млн. человек) одновременно принадлежат к нескольким категориям, что существенно усложняет процессы бюджетирования и администрирования данной системы.

Городские жители имеют больший доступ к системе льгот, но эти различия не особенно значительны: в крупных городах право на льготы имеют 29,4% населения, а в сельской местности 25,1%. Самой распространенной является такая группа льготополучателей, как «ветеран труда», к которой относится 15% всего населения или 34% населения в возрасте 40 лет и старше. Широко представлены среди льготников инвалиды и категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством.

Важно подчеркнуть, что ряд льготных ресурсов принял характер дефицитного товара, кроме того, нередкими оказались случаи, когда право на льготу есть, но нет возможности в конкретном населенном пункте получить данную услугу. В результате практически треть ветеранов труда не пользовались в полном объеме льготами, которые им полагались в соответствии с законодательством, а в крупных городах таковых оказалось 40% от общей численности проживающих в данных населенных пунктах ветеранов труда. Существенно ограничены в доступе к льготам такие категории населения, как инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и те, кто имеет профессиональные льготы. Анализ доступности льгот в поселенческом разрезе указывает на неоднозначность данного процесса в городской и сельской местности.

Что касается ветеранов труда, то, как уже отмечалось, горожане имеют больше ограничений, однако живущие на селе инвалиды и граждане, подвергшиеся радиации, наоборот, чаще не получают полагающихся им льгот.

Вместе с тем, оценки вовлеченности населения в систему льгот, опирающиеся на учет людей, не совсем корректны, поскольку ресурсы, получаемые через участие в анализируемой социальной программе, перераспределяются внутри домохозяйства. Следовательно, эффекты от доступа к данному ресурсу имеют отношение ко всем членам домохозяйств, в составе которых есть представители льготных категорий. Переход на домохозяйственный уровень существенно расширяет масштабы участия населения в программе социальных льгот: по данным НОБУС, 50,7% домохозяйств имеют в своем составе людей, законодательно получивших право на различные льготы, и почти треть из них принадлежит к двум и более категориям льготополучателей (<…>).

Анализ распределения представителей льготных категорий по децильным группам указывает на то, что они достаточно широко представлены во всех децильных доходных и расходных группах. Среди получателей льгот максимальные риски бедности характерны для инвалидов III-й группы, ветеранов боевых действий на территориях других государств и граждан, имеющих детей-инвалидов. В то же время работники, имеющие льготы по профессиональному признаку, занятые на тяжелых работах и в подразделениях особого риска, инвалиды Великой Отечественной войны в большей степени представлены среди наиболее обеспеченных категорий населения. Следовательно, если мы говорим о том, что бедные должны иметь приоритетный доступ к льготам, то система льгот, действовавшая до начала процесса монетизации, не выполняла данной функции.

В среднем на одно домохозяйство-льготополучатель приходится 1,36 представителя льготных категорий (табл. 1). Это означает, что домохозяйства в основном (68%) получают льготы за счет одного члена семьи. Среди небедных семей представительство граждан, имеющих право на льготы, выше, чем среди бедных. Эту тенденцию подтверждают как характеристики вовлеченности домохозяйств в систему льгот, так и показатели концентрации льготополучателей на уровне домохозяйства. Следовательно, с точки зрения участия, бедные не являлись приоритетной группой для государственных социальных программ натуральных льгот и субсидий.

Таблица 1. Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, %

Граждане, имеющие право на льготы, в большей степени концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов. Это объясняется тем, что, согласно действующему законодательству, право на льготы, в основном, имеет пожилое население страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС, средний возраст льготополучателей - 62 года, в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, - в два раза моложе.

Теперь обратимся к анализу второго, не менее важного вопроса: что и в каком объеме получают домохозяйства через программу категориальных льгот? Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг и транспорта. В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. человек и более, и 27,4% сельских семей. Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей. Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8%, и мы не можем говорить об ограничении доступа сельских жителей (табл. 2), хотя в ходе подготовки монетизации тезис об ограничении сельских жителей в доступе к лекарствам выдвигался не раз. Возможно, они не могут без труда добраться до аптек, но, в конечном счете, пользуются данной услугой так же, как и городские жители.

Таблица 2. Распространенность видов льгот, %

Результаты исследования, позволяющие оценить доступность льгот для бедных и небедных домохозяйств, указывают на то, что небедные в большей степени включены в программы социальных льгот, и это справедливо для всех основных видов льгот (табл. 3). Здесь важно подчеркнуть, что программа социальных льгот приходит в некоторое противоречие с объявленным национальным приоритетом сокращения бедности. В рыночной экономике именно бедные слои населения становятся основными участниками самых дорогих социальных программ государства. Судя по всему, у нас противоположная ситуация, и льготы в основном способствуют повышению уровня жизни небедных. Следовательно, одновременно сокращать бедность за счет участия в социальных программах и сохранять действующую систему льгот - это нерешаемая задача. Очевидно, что придется принимать сложные и дорогие управленческие решения, способствующие выведению небедных слоев населения из социальных программ.

Таблица 3. Распространенность видов льгот среди бедного и небедного населения, % от численности бедных и небедных домохозяйств

Ранее мы уже отмечали, что не все граждане, имеющие право на льготы, получают их в полном объеме, и это достаточно распространенное явление. В результате, после того как был исследован факт получения льгот на уровне домохозяйства, формулировка «получают льготы не в полном объеме» оказалась расшифрована следующим образом: 1,7% опрошенных семей при наличии права на льготы не получали их вообще, а 20% домохозяйств сталкивались с фактом неполного получения. В данном случае учитывалось только объективное неполучение, т.е. исключались случаи, когда несколько членов семьи имеют право на льготы на оплату ЖКУ, а реально используется только самое ресурсоемкое право одного человека. В табл. 4 приводится матрица сочетания различных видов льгот на домохозяйственном уровне, из которой следует, что пять наиболее распространенных видов льгот одновременно получает всего лишь 0,3% от общего числа российских домохозяйств, а четыре вида льгот - 2,5%. Самой распространенной оказалась такая модель участия в анализируемой социальной программе, согласно которой домохозяйство получает одновременно льготы на транспорт и оплату ЖКУ. Она доступна 17,9% всех российских семей. При добавлению к данному набору льгот на получение лекарств формируется вторая по популярности модель участия в программе льгот, в которую включены 10% домохозяйств. Важно отметить, что 6,3% имеют только льготы на оплату ЖКУ.

Таблица 4. Концентрация отдельных видов льгот

Максимальное количество льгот концентрируется в семьях «чистых» пенсионеров: 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров имеют хотя бы одну льготу. В то же время семьи с детьми остаются практически без такого рода государственной поддержки. По данным НОБУС, из системы социальных льгот оказываются исключенными 79,5% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей, а именно они имеют максимальный риск бедности и, согласно обозначенным политиками приоритетам развития, должны стать ключевой группой для системы социальной защиты.

Теперь обратимся к данным, позволяющим понять значимость такого ресурса, как льготы для российских семей. Во-первых, посмотрим, насколько равномерно распределены льготы между домохозяйствами-получателями. Обозначенные выше модели доступа к данному ресурсу дают основания полагать, что мы имеем дело с неравным участием, что, собственно, и демонстрируют показатели неравенства. Для распределения ресурсов, получаемых через программу льгот, фондовый коэффициент дифференциации составил 63,8 раз, а коэффициент Джини - 0,520. Это свидетельствует о чрезвычайно высоком неравенстве в доступе к льготам. Оставляя за рамками анализа контекст справедливости подобного распределения, отметим, что монетизация такого процесса чрезвычайно сложна, а схема «монетизировать так, чтобы никто не пострадал», практически невозможна. Она реализуема только в том случае, если каждое домохозяйство будет иметь индивидуальную схему монетизации, но в таком случае особого смысла в замене натуральных поступлений денежными компенсациями нет. Поэтому запись в Федеральном законе №122 о том, что в ходе замены натуральных льгот денежными компенсациями не должно ухудшиться положение льготников, - невыполнимая декларация. Если реализовать данную схему, то объемы ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, должны будут в 5 раз превышать объемы сложившегося финансирования.

Еще раз обратимся к оценке значимости натуральных льгот в денежном измерении, для чего определим долю стоимостной оценки натуральных льгот в располагаемых ресурсах домохозяйств. Данные обследования бюджетов домашних хозяйств (ОБДХ), проводимого ФСГС, указывают на то, что стоимостная оценка таких натуральных поступлений составляет 2,3% от общего объема располагаемых ресурсов. Близкие оценки получили мы и по данным обследования НОБУС (3,6%), однако, если рассматривать только домохозяйства-получатели, то значимость натуральных субсидий и льгот увеличивается более чем в 2 раза (до 8,5%). Данный ресурс значим как для бедных, так и небедных домохозяйств-льготополучателей, при этом у бедных их доля в располагаемых ресурсах выше: 10,1 против 7,6%.

Расчеты стоимостной оценки системы льгот, действовавшей до принятия Федерального закона №122, указывают на то, что в среднем одному домохозяйству-получателю во II квартале 2003 года данная социальная программа представляла услуги на 425 рублей (табл. 5).

Семьи пенсионеров, одиноких матерей с детьми, а также одинокие граждане в трудоспособном возрасте получали максимальный выигрыш от участия в программах неденежных социальных трансфертов. Семьи пенсионеров попадают в число тех, кто больше всех выигрывает от участия в данной социальной программе за счет получения большого числа льгот. Одинокие матери с детьми отнесены к данной группе в основном за счет льгот на оплату лекарств, медицинских услуг и летнего отдыха детей. Среди одиночек трудоспособного возраста, также имеющих максимальный эффект от получения натуральных льгот, представлены три группы: (1) те, кто получают льготы за счет занятости на предприятиях с тяжелыми условиями труда; (2) получатели профессиональных льгот; (3) инвалиды в трудоспособном возрасте.

Таблица 5. Стоимостная оценка льгот и доля льгот в располагаемых ресурсах получателей, НОБУС 2003 год¹

Анализ доступности льгот для жителей различных типов поселения на основе показателя объема получаемых ресурсов указывает на очевидный выигрыш горожан: в среднем для жителей крупных городов стоимостная оценка получаемых льгот в два раза выше, чем у сельских (568 рублей в расчете на одно домохозяйство-получатель в крупном городе и 265 рублей - в сельской местности). В структуре располагаемых ресурсов бедных семей льготы составляют значительную долю, однако в абсолютном выражении небедные получают больше. В частности, небедные одинокие пенсионеры получали через льготы 350 рублей, а бедные - 205 рублей. Подобная ситуация характерна для всех социально-демографических групп. Из общего объема финансовых ресурсов, направляемых во II квартале 2003 года на предоставление льгот населению, 60% приходится на оплату услуг ЖКУ, 25% - оплату транспорта, 12,5% - оплату льгот на лекарства. В целом, по нашим оценкам, в 2003 году население потребило льгот на сумму 120 млрд. рублей. Помимо рассматриваемых выше видов льгот в данную сумму также включены расходы на льготную оплату пребывания детей в детских садах. Напомним, что в данном случае учтены только реально предоставленные льготы, включающие не только расходы бюджета, но и издержки предприятий, предоставляющих населению льготные услуги и не получивших соответствующего возмещения от государства.

Монетизация льгот: как должно было быть, и что получили

Согласно Федеральному закону №122 о монетизации льгот, предполагалось решить следующие задачи.

1. Разграничить расходные полномочия между региональными и федеральными бюджетами.
2. Ликвидировать отдельные нефинансируемые обязательства.
3. Сократить расходные обязательства, закрепленные в федеральном законодательстве.
4. Возложить на региональные и местные органы власти ответственность по балансированию доходных возможностей и новых расходных полномочий².

Для населения данная реформа означала разделение всех льготных категорий получателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий были установлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей. В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен «социальный пакет» для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранение льгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властям предписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положение льготников не должно было ухудшаться.

Проведенный нами обзор основных изменений, предусмотренных новым законодательством, позволил увидеть следующую схему замены льгот денежными компенсациями.

1. К федеральным льготникам отнесены: все инвалиды; участники Великой Отечественной войны и другие категории граждан, в связи с участием в военных действиях; члены семей погибших и умерших участников военных действий; граждане, подвергшиеся воздействию радиации.
2.  Для остальных льготных категорий изменения регулируются региональным законодательством, но Федеральный закон устанавливает правило, что эти изменения не должны привести к ухудшению положения граждан, имеющих льготы.

Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации нового законодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в табл. 6.

Таблица 6. Размер денежных выплат льготникам федерального уровня

В связи с тем, что Федеральный закон №122 предполагает разделение всех льготников на региональных и федеральных, на рис. 2 выше представлены две схемы данного разделения. Они позволяют сделать выводы о том, какое количество домохозяйств после замены льгот денежными компенсациями будет зависеть от федерального и регионального бюджетов.

Сумма долей домохозяйств с федеральными и региональными льготниками превосходит размер сегмента домохозяйств с льготниками по двум причинам: во-первых, 10% домохозяйств имеют в своем составе представителей, как федеральных, так и региональных льготных категорий (см. на рис. 2 схему с пересечением), а во-вторых, 4,6% семей включают льготников, одновременно проходящих по региональным и федеральным программам (см. на рис. 2 схему без пересечения). Такие домохозяйства, по-видимому, должны иметь право выбора между федеральной или региональной схемами замены льгот денежными выплатами. Если все «сложные» случаи пересечения региональных и федеральных полномочий будут разрешены путем их отнесения к федеральному мандату, то домохозяйства с региональными льготниками составят 31,2%. На самом деле, данный результат обозначает одну из точек социального напряжения, поскольку деление на федеральных и региональных получателей льгот проходит через семейные бюджеты и вносит элементы обиды и субъективного ощущения несправедливости в пределах одной семьи.

В целом доля домохозяйств, где есть региональные льготники, в 2 раза выше группы домохозяйств с федеральными льготниками, при этом на момент обследования домохозяйства с федеральными льготниками в среднем получали через программу льгот 504 рубля, а с региональными льготниками - 436 рублей. Это означает, что на макроэкономическом уровне для обеспечения равенства возможностей региональных и федеральных льготников объем ресурсов на компенсации региональным льготникам должен составить 173% от федерального мандата. Реально это соотношение составило 50% по состоянию на 1 января 2005 года. Данный результат показывает, что дискриминация региональных льготников была заложена в механизме реализации нового законодательства еще на этапе утверждения федерального и региональных бюджетов.

На основе имеющихся у нас данных об участии домохозяйств в программе неденежных социальных льгот и параметров реформирования данной системы с учетом норм, заложенных в Федеральном законе №122, мы смоделировали последствия для домашних хозяйств, оперируя изменением уровня располагаемых ресурсов. Для этого, помимо соблюдения выше обозначенных правил, мы адаптировали компенсации 2005 года к доходам 2003 года, назвав данный сценарий «Все правила Федерального закона №122 соблюдены». Он отображает ситуацию, когда нет социального пакета, и региональные льготники получают льготы в прежнем объеме. В данном случае результаты указывают на то, что социальные последствия выглядят достаточно оптимистично: практически нет проигравших, 80% не меняют своего положения на шкале располагаемых ресурсов, и 20% выигрывают от процесса монетизации.

В значительной степени это абстрактный сценарий, поскольку при существующем неравенстве в распределении неденежных льгот практически невозможно выполнить обязательство «материальное положение не ухудшится» по отношению ко всем получателям.

Что мы получили в результате монетизации? Реальная картина оказалась отличной от ситуации «никто не пострадал». Но прежде чем комментировать полученные результаты, которые представлены на рис. 2, остановимся на методологических аспектах тестируемых сценариев монетизации.

Рисунок 2. Изменение величины располагаемых ресурсов всех домохозяйств после монетизации льгот, %

Согласно сценарию 1, доходы 2003 года адаптированы к условиям 2005 года, и все льготы, за исключением льгот на оплату ЖКУ, отменены. Федеральным льготникам добавлены доходы в соответствии с представленными ранее размерами компенсационных выплат, а региональным льготникам добавлено по 250 рублей на человека, что соответствует стандартам поддержания системы льгот на региональном уровне. В результате реализации такого сценария появилось порядка 3,7% пострадавших домохозяйств, в которых проживает около 8,5 млн. человек, но большинство льготников улучшили свое положение. Введение социального пакета (сценарий 2) существенно не повлияло на результаты монетизации.

Проблема заключается в том, что, одновременно с началом монетизации льгот, на 28% возросли цены на оплату ЖКУ и примерно на 13% увеличились цена на транспорт (рис. 2, сценарий 3). Именно эти изменения повлекли за собой рост числа пострадавших до 53%, и фактически половина страны оказалась под воздействием негативного эффекта монетизации.

На рис. 3а и 3b отображены последствия монетизации располагаемых ресурсов домохозяйств, имеющих в своем составе федеральных и региональных льготников. Очевидно, что через систему федеральных льгот домохозяйства получили больше ресурсов, и даже в случае самого радикального из тестируемых сценариев (сценарий 3) 84% из них получили больше, чем потеряли. Среди региональных льготников, численность которых вдвое больше, доля пострадавших в 3 раза выше. Следовательно, региональная модель компенсации натуральных льгот денежными выплатами оказалась одной из самых напряженных.

Рисунок 3a. Изменение величины располагаемых ресурсов домохозяйств с льготополучателями федерального мандата после монетизации льгот, %

Рисунок 3b. Изменение величины располагаемых ресурсов домохозяйств с льготополучателями регионального мандата после монетизации льгот, %

Надо заметить, что льготополучатели из крупных городов пострадали больше всех, и это было подтверждено их поведением в первые дни 2005 года, так как именно крупные города стали центрами социального возмущения.

Подчеркнем, что в данном случае представлены результаты модельного анализа. Что касается региональных льготников, то жизнь оказалась гораздо разнообразнее. Полностью монетизировали льготы только четыре субъекта федерации РФ, еще шесть, в том числе и Москва, полностью сохранили систему натуральных льгот, а остальные приняли различные «половинчатые» решения, оставив льготы на транспорт и лекарства. Важно также подчеркнуть, что в дальнейшем и федеральным льготникам была предоставлена возможность получения льготного проездного билета, поэтому монетизация в данном случае оказалась не полной.

Справедливости ради следует отметить, что рост цен на ЖКУ и транспорт не связан с реализацией Федерального Закона №122; данные действия - ответственность совершенно других институтов государственной власти, но факт одновременного старта роста цен на услуги и введения денежных компенсаций вместо льгот связали данные процессы в один узел. Результатом стало падение уровня жизни населения в условиях роста ВВП и вопреки обещаниям повышения уровня жизни.

Несмотря на то, что замена натуральных льгот денежными компенсациями потребовала от государства увеличения расходов одного только федерального бюджета в 3-4 раза и оказалась достаточно дорогостоящей программой, она не привела к существенному сокращению уровня бедности. В случае, когда мы не связываем с монетизацией рост цен на оплату ЖКУ и транспорта, уровень бедности снижается с 32,2% до 26,8% от общей численности населения. Таким образом, можно утверждать, что монетизация льгот сокращает бедность среди федеральных льготников: до монетизации льгот доля бедных среди них составила 36,6%, а после монетизации (по сценарию 2) она снизилась до 26,4%. При этих же сценарных условиях бедность среди региональных льготников сокращается с 25,7 до 20,9% от их общей численности. Если же не разделять рост цен и монетизацию, то наблюдается даже некоторый рост уровня бедности (табл. 7), и именно этот результат есть реальность, но не связанная с реализацией Федерального Закона № 122.

Таблица 7. Динамика уровня бедности в результате монетизации льгот, в зависимости от типа населенного пункта, % от численности населения, НОБУС, 2003 год

Подчеркнем, что даже в случае федеральных льготников только 18% ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, будут получены бедными семьями, поскольку большинство граждан, имеющих право на льготы, представлены в среднедоходных слоях. Представленные сценарные расчеты не подтверждают распространенную гипотезу о том, что монетизация льгот будет способствовать существенному снижению бедности в сельской местности.

<…>

Таблица 1. Численность представителей категорий населения, имеющих право на получение различных социальных льгот³

¹ Стоимостная оценка льгот выполнена И.И. Корчагиной
² Выступление Г.В. Курляндской на Третьей ежегодной научной конференции Независимого института социальной политики в феврале 2005 года. http://www.socpol.ru/news/conf2005. shtml
³ Один человек может принадлежать к нескольким льготным категориям.