Жилищная реформа и ее социальные последствия

Гришанов В.И.
(Опубликовано в: Россия: 10 лет реформ. Социально-демографическая ситуация. М.: РИЦ ИСЭПН, 2002 с.239-250)

Приватизация жилья в той бесплатной форме, в которой она начала проводиться, не может быть признана вполне социально справедливой. Очевидно, что реформаторам хотелось побыстрее создать жилищный рынок, для которого нужна некая "критическая" масса частного жилья, иначе он в полную силу не "заработает", и они полагали, что приватизация жилья путем его выкупа гражданами будет идти слишком медленно. Кроме того, в общественном мнении реформаторы постарались укрепить мысль о том, что предоставленное государством жилье и так оплачено многолетним трудом советских людей, следовательно незачем требовать его еще и выкупать у государства в ходе приватизации. Но при этом на задний план отошли (были специально отодвинуты?) соображения о различном трудовом стаже граждан, а главное, от внимания общественности как-то ускользнуло то, что примерно треть населения не получила это бесплатное жилье, а купило или построило односемейные дома либо приобрело кооперативные квартиры за свои средства. А между тем, расходы на строительство (приобретение) жилья 70 лет не были заложены в зарплату всех граждан. Получается, что вложившие в жилье личные средства оплатили жилье и свое, и то, которое было бесплатно предоставлено кому-то: первое - напрямую, второе - косвенно. Таким образом, получившие бесплатное жилье смогли бесплатно же его и приватизировать, а вложившие личные средства в свое жилье не получили при приватизации жилья никакой компенсации (ни за вложенные средства в свое жилье, ни за бесплатно полученное кем-то, которое они косвенно "прокредитовали").

Как бы то ни было, цель ускоренного создания рынка жилья такой приватизацией была достигнута. Если в 1989 году, по данным Госстроя РФ, государству принадлежало 67% жилого фонда страны, а населению - 33%, то к 2001 году мы имеем обратную картину: 37% и 63% соответственно¹. На примере результатов исследований, проведенных нами в 1992-2001 годах в Санкт-Петербурге и г. Вязники (Владимирская область)², можно видеть влияние приватизации жилья и, в некоторой степени, влияние развития жилищного рынка на жилищную ситуацию. Данные показывают, что в малом городе (Вязники) эти процессы идут не менее активно, чем в таком мегаполисе, как Санкт-Петербург (таблица 1). Более высокий удельный вес собственников жилья в малом городе объясняется существованием так называемого частного жилого сектора - индивидуальных домов, которые в подавляющем большинстве были собственностью проживающих в них граждан и до начала приватизации жилья. С этим, вероятно, связано и то, что в Вязниках выше доля домохозяйств, купивших свое жилье, построивших его самостоятельно либо получивших в наследство.

Таблица 1. Распределение домохозяйств по форме собственности занимаемого жилья, %

Таблица 2. Распределение домохозяйств по форме собственности занимаемого жилья в зависимости от душевого дохода, % (обследование 2001 года)

Удельный вес собственников жилья возрастает с ростом доходов домохозяйств (таблица 2). Но видны и различия мегаполиса и малого города: если в Санкт-Петербурге доля домохозяйств, купивших жилье, в высокодоходной группе в 2-3 раза выше по сравнению с низкодоходными, то в Вязниках заметных различий между доходными группами нет.

Жилищная обеспеченность населения за годы реформ, несмотря на кризисное состояние российской экономики и снижение объемов вновь вводимого жилья, продолжала медленно расти, как и в предшествующие годы. Вследствие отмены ограничений на строительство частного жилья увеличивается доля жилья, строящегося за счет средств населения (таблица 3).

Таблица 3. Обеспеченность населения жильем и ввод в действие жилых домов

Источник: Регионы России. Информ.-стат. сб. В 2-х т. М.: Госкомстат РФ, 2001. Т. 2. С. 152; 557; 563.

Улучшение происходит и по показателю изолированности жилья. Это выражается в сокращении доли проживающих в коммунальных квартирах и общежитиях, в увеличении числа домохозяйств, полностью занимающих отдельную квартиру или дом. Так, по данным выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств, проводимых Госкомстатом, удельный вес домохозяйств, занимающих отдельную квартиру, вырос с 72,3 в 1995 году до 73,5% в 1999 году, занимающих отдельный дом - с 14,9 до 18%, проживающих в коммунальной квартире - соответственно снизился с 4,3 до 2,4%, в общежитии - с 5,3 до 1,8%³.

Это подтверждается и данными наших исследований, согласно которым снижается также и число семей, фактически разделившихся, но вынужденных проживать в одной жилой ячейке совместно. Так, в Санкт-Петербурге среди обследованных домохозяйств доля занимающих часть квартиры совместно с родственниками снизилась с 5,7 в 1992 году до 4,6% в 2001 году, в Вязниках - соответственно-с 9,5 до 2,2% (таблица 4).

Таблица 4. Распределение домохозяйств по типу занимаемого жилья, %

* Включая квартиры гостиничного типа.

Данные наших исследований также показывают, что среднедушевая обеспеченность общей и жилой площадью повышается, причем во всех доходных группах, хотя нельзя не заметить, что у наиболее высокодоходных домохозяйств этот рост происходит быстрее. Это означает постепенное усиление связи между дифференциацией населения по уровню жилищной обеспеченности и доходной дифференциацией.

Графически распределение домохозяйств по уровню жилищной обеспеченности представлено на рисунках 1 и 2. Как можно видеть, за годы либеральных реформ происходит постепенное смещение кривых вправо, что отражает повышение средней жилищной обеспеченности.

Рисунок 1. Распределение домохозяйств Санкт-Петербурга по уровню душевой жилищной обеспеченности

Рисунок 2. Распределение домохозяйств г. Вязники по уровню душевой жилищной обеспеченности

Об усилении дифференциации свидетельствует изменение конфигурации кривых: из бимодальных они постепенно превращаются в одномодальные, но при этом кривая становится более растянутой вдоль оси абсцисс, что говорит о повышении дисперсии признака, т.е. о нарастании дифференциации.

Отрицательные последствия приватизации жилья и функционирования жилищного рынка на нынешней стадии его развития заключаются в резком увеличении числа бездомных, значительном сокращении доли жилья, распределяемого на бесплатной и частично платной (льготной) основе среди нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, если в 1990 году за год получили новые квартиры 14% семей от числа семей, стоявших на очереди (то есть гипотетический срок ожидания составлял бы примерно 7 лет), то в 1999 году - лишь 5% (т.е. гипотетический срок ожидания составил уже 20 лет)⁴.

К негативным моментам можно отнести также рост цен на жилье (особенно в крупных городах), что делает его недоступным для низкодоходных и даже для значительной части среднедоходных семей. Показатель доступности жилья, если говорить о финансовой его доступности, выражается отношением рыночной цены средней по размерам, качеству и местоположению квартиры к медианному годовому доходу среднестатистического домохозяйства. То есть он показывает, сколько лет средняя семья (домохозяйство) должна откладывать весь (условно) свой денежный доход, чтобы купить среднюю по цене квартиру. Согласно нашим расчетам, в 1999 году доступность покупки жилья в среднем по России составила 6,2 года (6,6 лет - для первичного и 5,8 - для вторичного рынка жилья). При этом данный показатель варьировал от 1 года в Магаданской и Камчатской до 11 лет в Калужской и Нижегородской областях⁵.

Отказ государства от ограничения числа жилых ячеек, которые могут находиться в собственности одной семьи, создает условия для формирования прослойки домо- и квартировладельцев, имеющих в собственности по несколько квартир (домов). Очевидно, что это жилье будет не столько удовлетворять жилищные потребности таких семей, сколько сдаваться в наем другим семьям. Опыт стран с рыночной экономикой свидетельствует, что частный наем жилья для низкодоходных групп и значительной части среднего класса является реальной альтернативой владению жильем, при условии регулирования государством арендного сектора через ограничение потолка арендной платы, налогообложение, систему субсидий на оплату арендуемого жилья для нанимателей.

Арендный жилищный сектор пока явно недостаточно развит в России (так, по данным нашего исследования частным образом снимает жилье от 2 до 4% семей).

Современная российская жилищная политика по сравнению с той, которая проводилась во времена СССР, претерпела кардинальные изменения. Она не может уже больше ориентироваться только на предоставление бесплатного жилья. В то же время государство декларирует право каждого гражданина на жилище и собирается создать систему, дающую возможность всем улучшать свои жилищные условия в той или иной форме. Для этого в современной жилищной политике предусматриваются две составляющие. Одна из них состоит в том, что государство берет на себя финансирование строительства жилья только для самых незащищенных слоев населения и льготных категорий граждан, которые определены законом. Другая линия - реализация конституционных прав всех других категорий граждан на приобретение жилья (или улучшение жилищных условий) за счет смешанного финансирования строительства из внебюджетных источников и собственных средств граждан. Основным инструментом этого должна стать ипотека.

Предпосылки для развития ипотечной системы в России есть. Уже более половины жилищного фонда страны находится в частной собственности граждан, практически повсеместно действуют первичный и вторичный рынки жилья. Как предполагается, вовлечение средств и недвижимости собственников в хозяйственный оборот позволит оживить и развить жилищный рынок, что в свою очередь позволит успешнее решать жилищную проблему уже на новой, рыночной, основе. Государственная поддержка ипотечного кредитования должна быть направлена на увеличение сроков погашения ипотечных кредитов (до 20 и даже до 30 лет) и на поддержание на приемлемо низком уровне процентных ставок за кредиты. Только такая поддержка может в значительной степени решить жилищную проблему и поддержать среднедоходные домохозяйства. Тогда и эти кредиты, и соответственно жилье станут доступны широким слоям населения.

Квартирная плата в советскую эпоху была специально установлена на таком низком уровне, чтобы оплата жилья и коммунальных услуг были доступны даже самым низкооплачиваемым и малообеспеченным гражданам. По данным бюджетных обследований Госкомстата (ранее - ЦСУ), указанные расходы в среднем составляли 3% от бюджета советской семьи⁶. Квартирной платой покрывалась лишь треть издержек жилищно-коммунального хозяйства.

С началом реализации жилищно-коммунальной реформы, одной из главных задач которой является превращение жилищно-коммунального хозяйства в безубыточный сектор рыночно ориентированной экономики, дотации государства жилищно-коммунальным предприятиям постепенно сокращаются. Доля издержек этой отрасли, покрываемая платежами населения, растет. По данным Госкомстата РФ, уровень покрытия затрат жилищно-коммунального хозяйства платежами населения по России в среднем вырос с января по июль 2001 года с 64 до 70%⁷. В соответствии с федеральным стандартом на 2001 год, платежами населения должно покрываться 80% издержек ЖКХ, а начиная с 2003 года - 100% издержек (согласно концепции жилищно-коммунальной реформы).

Сохранение системы дотирования "квадратных метров" означает, в сущности, то, что общество дотирует и бедных, и богатых, причем, поскольку, как было показано выше, жилищная обеспеченность богатых растет быстрее, чем у бедных, постольку все больше средств идет на дотирование обеспеченных. Если же богатые будут платить на уровне 100%-ного покрытия издержек, то высвободится часть дотаций, и эти средства можно будет направить большему числу бедных в форме адресных субсидий.

Следует заметить, что такого рода субсидии (или компенсации) в большинстве субъектов федерации малообеспеченные семьи получают, начиная с 1994 года. Право на субсидию (компенсацию) имеют все семьи и одиночки (проживающие и в муниципальном жилфонде на правах нанимателей, и в частном жилфонде в качестве собственников жилья), у кого доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает установленную в каждом субъекте федерации на данный год величину. Эта величина, называемая "максимально допустимой долей расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи", была введена как основание для адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) по оплате за жилье и коммунальные услуги постановлением правительства России №935 от 24.09.1993 г. "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг". В дальнейшем были разработаны федеральные стандарты и сроки реализации жилищно-коммунальной реформы, в соответствии с которыми указанная доля должна была постепенно повышаться, пока не достигнет к 2003 году 25%. Поднимать ее выше в дальнейшем реформаторами не предусматривается, поскольку признается, что расходование семьей со средним доходом (не говоря уже о семьях с доходом ниже среднего!) на оплату жилья и коммунальных услуг более 25% своего совокупного дохода социально неприемлемо, так как неизбежно сократит ниже допустимых пределов возможности удовлетворять потребности в питании, одежде, лекарствах и т.п. При федеральном стандарте на 2001 год - 22%, по регионам страны эта доля колеблется сейчас от 10 до 22%⁸.

Фактически сегодня доля расходов домохозяйства на оплату жилья и коммунальных услуг составляет, например в Санкт-Петербурге, по данным нашего исследования, в среднем 7,4%, а, скажем, в Вязниках - 10%. В низкодоходной группе она достигает 14%, а в высокодоходной - 3-7% (таблица 5).

Таблица 5. Доля расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в доходе домохозяйства, %

За период с ноября 2000 года по июль 2001 года плата за стандартную квартиру общей площадью 54 кв. м, в которой проживают три человека, по данным Фонда "Институт экономики города", увеличилась с 321,18 до 443,27 рубля (в среднем по России), т.е. выросла номинально на 38% и реально (с учетом инфляции) - на 18,6%⁹. Доля семей, получающих субсидии, при этом повысилась с 6,5 до 7% - в среднем по стране, хотя в некоторых городах, таких, как, например, Москва, Санкт-Петербург, не увеличилась¹⁰.

<…>

1 - Экономика и жизнь. 2001. №36. с.3.
2 - Исследования были проведены сотрудниками лаборатории распределительных отношений ИСЭПН РАН (в том числе автором). Исследование 1992 года проводилось при финансовой поддержке Фонда "Культурная инициатива", 1997 года - при поддержке TACIS, 2001 года - при поддержке РГНФ и программы "Социальная политика: реалии XXI века". Выборка в Санкт-Петербурге - 1000 домохозяйств, в г. Вязники - 250 домохозяйств (1992 и 1997 годы) и 500 домохозяйств (2001 год).
3 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 308.
4 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 310.
5 - Подробнее об этом см.: Гришанов В.И. Доступность жилья и жилищно-коммунальных услуг для российского населения /Доклад на международной конференции "Реформирование общественного сектора" Санкт-Петербург 25-26 мая 2001 г.
6 - Российская Федерация в 1992 году: Стат. ежегодник. М.: Госкомстат РФ, 1993. С. 162.
7 - Экономика и жизнь. 2001. № 36. с.30.
8 - Там же
9 - Исходя из социальной нормы, составляющей 18 кв. м общей площади на человека, а также из нормативного потребления электроэнергии в размере 150 квт-ч (на трех человек). Оплата услуг отопления, холодной и горячей воды, канализации, газа - по действовавшим в соответствующий период тарифам. Источник: http://www.urbaneconomics.ru/work/
10 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 249.