Сколько в России чиновников?

В. Гимпельсон
(Полностью статья "Численность и состав российской бюрократии" опубликована в журнале "Вопросы экономики" №11, 2002, с. 91-107)

Мнение о том, что постсоветская бюрократия очень многочисленна и раздута сверх необходимости, разделяется не только широкой публикой, но и рядом журналистов и исследователей. Обычно используются два аргумента в пользу такого утверждения: приводятся ссылки на статистические данные, согласно которым занятых в сфере управления в конце 1990-х годов в России было почти вдвое больше, чем до начала реформ; численность российской бюрократии в конце 1990-х годов сравнивается с численностью советской. В середине 1980-х годов общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась в пределах от 2 миллионов до 2,4 миллиона человек¹. Однако надо учитывать процедуры подсчета соответствующих статистических показателей, изменение правил отнесения тех или иных лиц к категории работников сферы государственного управления, появление у органов государственного управления новых функций.

Во-первых, любые перекрестные или временные статистические сравнения предполагают, что используемые показатели сопоставимы. Определение точной численности работников сферы государственного управления в советское время - непростая задача, поскольку соответствующие функции были "размыты" между разными ведомствами и организациями. К тому же многие функции государственного управления выполнялись освобожденными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально не включаться в численность органов государственного управления.

Во-вторых, публикуемые данные о численности занятых в органах управления в России в 1990-е годы также нуждаются в пояснениях. Если это цифры, получаемые в рамках составления баланса труда (форма П-4 или 1-Т), то, как уже отмечалось, они включают не только собственно управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и многочисленную армию работников, их обслуживающих. Понятно, что, согласно такой классификации, численность собственно тех, кто выполняет функции государственного управления, преувеличена.

В-третьих, внутри самой бюрократии произошли глубокие структурные изменения, затрагивающие функциональные основы ее деятельности и способствующие увеличению ее численности. Ушли в прошлое функции централизованного планирования и прямого управления экономикой, но повысилась роль ведомств, являющихся регуляторами рынка. Назовем лишь многочисленный персонал федерального казначейства и его региональных отделений, органов по вопросам занятости в составе Министерства труда и социального развития, агентства по банкротствам, Минимущества с его территориальными подразделениями, регуляторов финансовых рынков (ФКЦБ), антимонопольных служб (МАП) и т.п. Особое место здесь занимают налоговая администрация и органы таможенного контроля. У многих из этих ведомств основная численность работников сосредоточена именно на региональном и местном уровнях.

В-четвертых, происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях.

Наконец, в-пятых, создание и функционирование демократической политической системы предполагают значительную занятость в органах, ее обеспечивающих. Приведем в качестве примера развитие судебной системы (суды общей юрисдикции и арбитражные суды, служба судебных приставов), осуществление регулярных и демократических избирательных процедур (функционирование избирательных комиссий), контроль за бюджетными расходами на федеральном и региональном уровнях (счетная палата) и т.п.

Последние три обстоятельства объясняют наличие определенных объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления и местном самоуправлении при переходе к рыночной экономике и более демократическому устройству общества. Все это, однако, не исключает и внутренне запрограммированную в любой бюрократии тенденцию к неуклонной экспансии вне связи с объективным расширением ее функций.

Специальное статистическое обследование государственных и муниципальных органов было начато только в 1994 году, поэтому мы не располагаем сопоставимыми данными за более ранний период. Но, судя по косвенным данным, относящимся к органам управления и включающим одновременно органы милиции, полная численность занятых здесь сократилась в 1992 году по сравнению с 1991 годом. Это стало закономерным следствием распада СССР и быстрого демонтажа советских государственных институтов (министерств и ведомств). Однако уже в 1993 году она вновь начала быстро расти в результате создания новых и расширения действующих министерств и федеральных служб.

В 1995 году численность занятых в органах управления возросла примерно на 6% (самый значительный годовой прирост за весь период статистического наблюдения). В целом в 1994-2000 годах численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.

По регионам прирост занятости в сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная вариация увеличивалась. На начало 2000 года плотность госслужащих в расчете на 1000 человек постоянного населения варьировала от 4 (в Ингушетии) до 58 человек (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек². Соответствующие региональные показатели позитивно реагировали на смягчение бюджетных ограничений. Доля занятых в сфере государственного и местного управления в общей занятости в регионе росла, в частности, вследствие "смягчения" бюджетных ограничений посредством увеличения подушевых трансфертов в региональные бюджеты из федерального бюджета³. Наоборот, ужесточение бюджетных ограничений тормозило этот рост и даже вызывало сокращение занятости в сфере государственного управления.

Теперь сосредоточимся только на работниках органов исполнительной власти, то есть на тех, кого обычно и зовут "бюрократами". Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6 лет (1994-1999 годы) их численность возросла с 894 тысяч до 1029,5 тысячи человек то есть на 15% (см. таблицу 1). На начало 2001 года в расчете на 1000 человек населения приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.

Оценивая общий масштаб занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой бюрократической организации трудятся не только собственно "бюрократы". Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 года персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тысяч человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов⁴. Всего же разница между численностью всех работников, занятых в системе исполнительной власти, и численностью тех, кто занимает государственные и муниципальные должности, являясь государственными (или муниципальными) служащими, составляет свыше 300 тысяч человек, или почти 1/3 всех занятых в данной сфере. Эта цифра включает весь персонал, работающий в органах государственной власти, но не обладающий статусом государственных служащих (секретари, водители, работники, обслуживающие здания и оборудование, и т.п.).

Таблица 1. Численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации
(на начало года, тысяч человек)

Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств ("федеральные чиновники на федеральном уровне") за рассматриваемый период снизилась на 10% и составила менее 30 тысяч человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах также уменьшилась после некоторого "всплеска" в 1995-1997 годах (см. таблицу 2).

Таблица 2. Структура численность работников органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, 1994-2001 годы
(на начало года, %)

Подавляющая часть чиновников трудится в регионах. В 1994-2000 годах тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Суммарная численность чиновников в регионах постоянно увеличивалась. Но если численность федеральных чиновников в регионах возросла на 8%, то численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тысяч до 625 тысяч человек)! Именно за счет региональных и местных чиновников и растет общая численность этой группы.

Попытаемся сравнить численность государственных служащих с другими промышленно развитыми странами. Расхождения в определении самого понятия государственной службы существенно затрудняют межстрановые сопоставления. Однако благодаря специальному обследованию, проведенному Всемирным банком⁵, ситуация в этой области несколько прояснилась (см. таблицу 3).

Из данных таблицы 3 следует, что во многих странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) доля занятых в сфере государственного управления заметно выше, чем в России⁶. В богатых странах ОЭСР эти показатели еще выше. Среди последних наименее "бюрократизированы" относительно бедная Греция (4,3%) и Япония (4,0).

Таблица 3. Занятость в сфере государственного управления, 1995 год (в %)

* Данные по России приведены за 2000 год - общая численность запятых в органах государственной власти и управления.

Источник: Schiavo-Campo S., de Tommaso G., Mukherjee A. An International Statistical Survey of Government Employment and Wages. World Bank Policy Research Working Paper No 1806, August 1997. r

Итак, межстрановые сравнения не свидетельствуют о том, что доля занятых в государственном управлении в России в конце 1990-х годов была велика. Скорее, наоборот!

1 - Труд в СССР. М.: ЦСУ СССР, 1988, с. 30
2 - СБ №4 (78), с. 8.
3 - Gimpclson V., Treisman D. Fiscal Games and Public Employment: A Theory with Evidence from Russia. - World Politics, 2002, January, vol. 54, No 2.
СБ №4 (78),с. 8.
4 - Schiavo-Campo S., de Tommaso G., Mukherjee A. Government Employment and Pay. A Global and Regional Perspective. World Bank Policy Research Working Paper No 1771, May 1997; 5 - Schiavo-Campo S., de Tommaso G., Mukherjee A. An International Statistical Survey of Government Employment and Wages. World Bank Policy Research Working Paper No 1806, August 1997.
6 - Правда, в ряде стран Центральной и Восточной Европы показатели близки к российским. Например, в Болгарии они чуть выше, а в Польше - еще ниже, чем в России. Отсюда следует, что российская ситуация не исключительна для переходных обществ.