… о политике ЕС в отношении беженцев

Нынешняя политика ЕС в отношении беженцев потерпела банкротство. Самое время ее изменить — прежде, чем не потерпит крушение ЕС в целом.
Кризис, связанный с беженцами и мигрантами, ставший основательным потрясением для сотрудничества в рамках ЕС, — только начала постоянно растущего и нескончаемого миграционного давления на европейский континент.
Речь идет об исторических вызовах, ответы на которые нельзя дать немедленно путем внесения изменений в нынешнюю практику предоставления убежища. Они потребуют полной смены парадигмы. Если ЕС окажется не в состоянии реформировать себя, это будет иметь серьезные последствия для безопасности, сотрудничества и стабильности в Европе.
Только в прошлом году примерно 181.000 мигрантов отправились в опасное путешествие из Северной Африки к берегам Южной Европы, 90% из них через Ливию. Это был настоящий рекорд и на 20% больше по сравнению с 2015 годом.
Более 5 тысяч человек утонули, причем неизвестно, сколько погибло на опасном и сложном пути через Сахель и Южную Ливию. И пока нет ничего, что указывало бы на то, что в 2017 году цифра эта будет существенно ниже.
Контрабанда людьми в Ливии — прибыльное дело, приносящее каждый год миллиарды крон различным криминальным сетям, ополченцам и, возможно, террористическим организациям.
Одна из крупнейших операция контрабандистов людьми, имевшая место в Ливии в прошлом году, была проведена в ливийском городе Сабрата (Sabratah) на побережье, который находится в 60 км к западу от Триполи. Для контрабандистов людьми город в течение длительного времени является центральным местом посадки людей на борт. Правительство Ливии, Правительство национального согласия (Government of Nationale Accord, GNA) не имеют никакого контроля над Сабратой, которая на самом деле контролируется сильным ополчением.
29 августа 2016 года ливийским контрабандистам удалось отправить на 54 небольших судах примерно 6700 мигрантов.
После нескольких часов плавания лодки достигли международных вод, там люди были спасены и выловлены судами НАТО и НПО, которые находились вблизи территориальных вод Ливии, после чего смогли в безопасности продолжить путь в Италию.
Для того, чтобы отправить 6 700 человек всего за один день, требовалась хорошая координация. Разумеется, большинство мигрантов не находились непосредственно в Сабрате, но были привезены туда из Триполи и других городов непосредственно к дню операции.
Для этого требовались транспортные средства, суда, горючее (бензин/дизель), снабжение (водой и продовольствием), а также, конечно, лояльная команда.
Едва ли подобная большая и сложная операция может быть осуществлена сетью, не являющейся глубоко профессиональной и прекрасно организованной и не обладающей значительными логистическими мощностями.
После трагедии в апреле 2015 года, когда утонули примерно 700 мигрантов, страны ЕС решили, руководствуясь в первую очередь гуманитарными соображениями, расправиться с контрабандистами в Ливии. Это стало началом военной миссии ЕС «Операция София», целью которой стало нейтрализовать ливийскую сеть, в частности, путем уничтожения судов, используемых для контрабанды, а также задержания тех, кто стоит за контрабандой людьми, и осуждения их на разные сроки тюремного заключения. Операция «София» была довольно амбициозным проектом, бюджет которого составлял примерно 12 миллионов евро в год, сюда же следовало приплюсовать вклад непосредственных участников операции: военными судами, самолетами и людьми. Проблема заключается в том, что цель не достигнута совершенно. Вместо того, чтобы побороть и нейтрализовать контрабандистов, военные суда ЕС, в основном, были по горло заняты спасением тысяч мигрантов, которых работящие ливийские контрабандисты беспрепятственно отправляли из страны, в частности, из Сабраты.
Забот, связанных со спасательными акциями недалеко от ливийских берегов, хватало не только ЕС. В последние годы появилась целая армада НПО, которая сейчас насчитывает 10-15 судов. В нее входят суда от «Врачей без границ», «Sea Watch» и «Спасем детей».
Прямым следствием этого стало то, что бизнес-модель контрабандистов людьми изменилась. Они все чаще размещают нелегальных мигрантов и беженцев на дешевых и неприспособленных к долгому пребыванию в море надувных резиновых лодках, причем даже не предполагается, что те когда-то смогут достичь итальянского берега, поскольку контрабандисты исходят из того, что мигрантов и беженцев выловят в ливийских территориальных водах.
Ситуация, когда подобные резиновые лодки составляют 70% всех судов, отправляющихся от ливийских берегов, делает путешествие все более опасным и приводит к росту количества погибших в море.
По оценкам Frontex, один мигрант платит за путешествие через Средиземное море 1000-1500 долларов. Таким образом, только за операцию 29 августа 2016 года, криминальные круги заработали примерно 59 миллионов крон.
В докладе от 2016 года НАТО подсчитала, что сеть ливийских контрабандистов, работающая на побережье, зарабатывает примерно 2,4 миллиарда крон в год. К этому следует прибавить то, что большинство мигрантов, добравшихся до Сабраты, обычно платят существенные суммы криминальным сетям в Южной или Центральной Ливии, а также в соседних с ней странах.
На встрече ЕС в верхах на Мальте в начале месяца 28 стран-членов Евросоюза договорились о новом плане, чья главная цель — положить конец международной контрабанде людьми и ограничить миграцию из Ливии в Европу.
План ЕС похож на весьма противоречивое соглашение, заключенное с Турцией в 2016 году. Этот план практически положил конец Балканскому маршруту, по которому сотни тысяч человек, преимущественно, с Ближнего Востока, но также и из Африки и Южной Азии, нелегально переправлялись из Турции в Грецию. План, прежде всего, предполагает поддержку ливийского правительства, с тем, чтобы ливийские власти сами могли остановить мигрантов еще до того, как они покинут территорию страны. Пока ЕС пообещал ливийскому правительству 200 миллионов евро в качестве дополнительной поддержки проектов.
Но есть большие сомнения, сработает ли план так, как предполагается. Политическая ситуация в Ливии нестабильна и непредсказуема. Хотя нынешнее правительство в Триполи и пользуется поддержкой ООН и ЕС, оно довольно слабое и в больших частях страны реальной власти не имеет. Эти районы контролируют различные ополченцы и террористические организации, воюющие друг с другом.
К тому же Ливия де-факто находится в состоянии гражданской войны, когда частью страны управляет харизматичный бывший офицер Каддафи Халифа Хафтар, стратегические и военные позиции которого весьма прочны.
В этой связи сложно сказать, насколько реально ЕС сможет нарастить мощности, например, ливийской береговой охраны, а также других ливийских пограничных властей в ситуации, когда правительство борется за выживание. Пока ливийские контрабандисты людьми не имеют никаких прямых экономических стимулов, но имеют реальную экономическую альтернативу, или же пока использование их бизнес-модели не будет существенно затруднено, маловероятно, что они откажутся от своего прибыльного бизнеса.
Если кто-то думает, что миграционный кризис 2015-2016 гг. — нечто исключительное, следует получше присмотреться к развитию демографической ситуации в Африке, на Ближнем Востоке и Южной Азии. В эти годы Африка переживает невиданный в истории демографический рост. По оценкам ООН, через 30 лет население африканского континента удвоится, к 2050 году оно вырастет с 1,2 миллиарда до 2,4 миллиарда человек. Беспрецедентный рост населения в сочетании с чудовищной бедностью, политическими и социальными волнениями может, поэтому, с полным основанием считаться только началом постоянно растущего и нескончаемого миграционного давления на европейский континент.
Кризис, связанный с беженцами и мигрантами, стал серьезным испытанием для проекта Европейский Союз. Шенгенское сотрудничество и мысль о Европе без границ — в руинах, повсюду в Европе возникают внутренние национальные границы в попытке продемонстрировать политическую активность и поставить потоки мигрантов под контроль.
Происходящий быстро поворот вправо, когда националистические и критически относящиеся к иммигрантам партии завоевывают все большую популярность во многих европейских странах, могут в перспективе еще более ослабить и дестабилизировать и без того хрупкое европейское сотрудничество.
И это значит, что вызовы, связанные с миграцией, не являются уже больше исключительно гуманитарным вопросом о том, как обеспечить защиту мигрантов и беженцев, но во все большей степени становятся самым существенным вопросом для внутренней и внешней безопасности Европы.
Нынешняя система предоставления убежища оказалась дорогостоящей, несостоятельной и неэффективной. Это система, которая просто-напросто не приспособлена к решению кризисов, связанных с беженцами и мигрантами в будущем. Расположенный в Кельне Центр экономических исследований подсчитал, что расходы на просителей убежища и беженцев в Германии только в 2016 и 2017 гг. составят примерно 50 миллиардов евро. Другие немецкие исследования дают похожую цифру. Для сравнения: если будет принято решение увеличить общие оборонные расходы Германии, то в 2017 году они составят меньше 37 миллиардов евро.
В Швеции ожидают, что в период до 2020 года ежегодно на интеграцию, жилье и прочие прямые выплаты беженцам и просителям убежища будет тратиться 6,1 миллиарда евро, что соответствует 56 миллиардам шведских крон. Ежегодные расходы на просителей убежища и беженцев превосходят в Швеции, таким образом, весь шведский бюджет на оказание помощи развивающимся странам в 2017 году, который составляет 46,1 миллиарда шведских крон. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, чья главная задача — помогать беженцам во всем мире, в 2015 году имело годовой бюджет в 6,7 миллиардов евро. Это значит, что ежегодные расходы шведской системы, занимающейся просителями убежища, вполне сопоставимы с общим бюджетом УВКБ.
Помимо невероятных экономических расходов нынешняя система предоставления убежища неэффективна в административном и практическом отношении. Оказалось, что особенно сложно отправить домой тех просителей убежища, которым в нем было отказано. А высылка получивших отказ просителей убежища является фундаментом хорошо функционирующей системы предоставления убежища.
О мигрантах из многих стран третьего мира можно с уверенностью сказать, что, если им удается ступить на европейскую землю, то риск того, что их в один прекрасный день принудительно вышлют на родину или в страну, где они находились раньше, весьма невелик, а для представителей некоторых отдельных национальностей его практически не существует вовсе.
Очень немногие из тысяч мигрантов, которые прибывают в Италию, просят гражданство. От итальянских властей они получают письмо о том, что должны покинуть страну в течение десяти дней. Потом они обычно направляются в страны Северной Европы, Францию или Англию, которые, собственно, и были целью их путешествия. То, что подобное решение несостоятельно и не способствует ограничению миграции, говорит само за себя.
Из последнего анализа рисков от февраля 2017 года, проведенного Frontex, следует, что число мигрантов, получающих в Европе отказ ежегодно, существенно превышает число тех, кто был реально выслан. Это означает, что в ЕС возникает постоянно растущая группа мигрантов, которым в предоставлении убежища отказано, но которые находятся в странах ЕС нелегально или которых по различным причинам выслать невозможно.
Из доклада следует, что в 2016 году было принято примерно 305 тысяч решений о депортации мигрантов, в то время как реальное количество депортированных (как добровольно, так и принудительно) составило всего лишь 176 тысяч человек.
Целый ряд стран ЕС, принимающих больше всех иммигрантов, в эту статистику не включены, поскольку сами они статистических данных такого рода не имеют. Это касается Швеции, Голландии, Франции и Австрии. Это означает, что реальная цифра, касающаяся депортации, существенно выше, а проблема — гораздо больше. Из анализа, проведенного в 2015 году, следует, что депортация мигранта, получившего отказ в предоставлении убежища (как добровольная, так и принудительная), в среднем обходится примерно в 4 тысячи евро. В том же анализе подсчитано, что с 2000 года страны ЕС потратили более 11 миллиардов евро — почти 82 миллиарда крон — только на высылку получивших отказ мигрантов.
В Швеции в настоящий момент ожидают высылки примерно 80 тысяч человек. Если предположить, что Швеция будет высылать 100 получивших отказ мигрантов в неделю, процесс в целом займет примерно 15 лет. Это почти невозможная задача, требующая огромных ресурсов. Если депортация мигранта, получившего отказ в предоставлении убежища, обходится в 4 тысч евро, то Швеции на нее придется потратить добрых 2,4 миллиарда крон. Те миллиарды евро, которые ЕС тратит на получивших отказ просителей убежища и нелегальных мигрантов, могли бы с пользой быть потрачены на масштабную модернизацию помощи тем примерно 60 миллионам человек, которые живут в районах, расположенных поблизости от тех, откуда прибывают беженцы и мигранты.
ЕС следует искать решения, при которых страны-члены независимо от миграционного давления сами определяли, сколько и каких мигрантов они могут и хотят принять. Это потребует окончательного отказа от нынешней миграционной парадигмы, когда каждый мигрант, установивший территориальный контакт с какой-то из стран ЕС, получает юридически гарантированное право на то, чтобы остаться в этой стране до вынесения решения по его делу.
Министр внутренних дел Германии Томас де Мезьер в течение целого ряда лет предлагает создать центр по приему в Северной Африке, последний раз он выступил с этим предложением на встрече на Мальте. Тогда стало ясно, что подобная модель решения пользуется существенной поддержкой во всех основных странах, несущих наибольший груз, связанный с приемом беженцев и мигрантов.
Создание лагерей по приему в Северной Африке, где единственной возможностью получения убежища и пребывания на территории ЕС будет участие в программе переселения, немедленно изменит мотивы, побуждающие мигрантов-просителей убежища стремиться в Европу, и, т.о., разрушит бизнес-модель контрабандистов людьми.
Кроме этого, удастся вернуть контроль над числом въезжающих мигрантов-просителей убежища, для того, чтобы принять которых существует реальная возможность и политическая воля. Это значит, что, вероятнее всего, удастся избежать хаоса 2015 года со всеми политическими последствиями, к которым он привел. Возможно, удастся гарантировать лучшие возможности для перераспределения ресурсов с тем, чтобы они могли применяться там, где потребность в них наиболее высока. И, наконец, это сократит число тех тысяч, которые каждый год умирают в попытке добраться до Европы.
Самые существенные угрозы безопасности Европы заключаются не только исключительно в обычных военных угрозах со стороны России или других больших соседних государств, но, напротив, в опасности внутренней фрагментации и дестабилизации Европы. Реальная угроза является, в частности, следствием проблемы миграционного давления, которая к огромному разочарованию большой части населения Европы решалась безответственно.
Таким образом, вызовы, связанные с миграцией, переросли из тех, что в первую очередь касались гуманитарных вопросов, в проблему реальной политики, которую следует рассматривать в более глобальной перспективе, связанной с географией и политикой безопасности. Появились задачи огромного масштаба, которые на национальном уровне не решить.
Поэтому для ЕС важно держаться вместе и находить общие надежные решения. ЕС как организация и та Европа, которую мы знаем сегодня, едва ли сможет пережить все более увеличивающееся и нескончаемое миграционное давление, если все будет продолжаться так, как сейчас. Поэтому настоятельно необходимо порвать с нынешней миграционной парадигмой, которая доказала свою несостоятельность и нефункциональность и которая в перспективе станет реальной угрозой внутренней безопасности и стабильности в Европе.
Мортен Лисборг — эксперт по вопросам миграции, особенно, нелегальной миграции и контрабанды людьми. В течение ряда лет работал в Миграционной службе, а также за границей в Датской организации помощи беженцам и Управлении Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Мортен ЛИСБОРГ (Morten Lisborg). «Politiken», 30 марта 2017 года
ИноСМИ.RU 3 апреля 2017 года