… о миграционной политике России

Президент фонда «Миграция-XXI век» Вячеслав Поставнин о неэффективности ФМС

В последнее время миграцию в России стали воспринимать исключительно как угрозу национальной безопасности, рассадник преступности и терроризма.
Россия – по историческим меркам – столкнулась с проблемой миграции совсем недавно, да и то это были в основном этнические русские, спешно покидавшие бывшие республики СССР и возвращающиеся на историческую родину. Учитывая масштабность этих процессов, в 1992 г. было принято решение об образовании Федеральной миграционной службы России. Предполагалось, что ее основной задачей будет прием и обустройство соотечественников. Затем добавились и задачи по обустройству вынужденных переселенцев, появившихся в результате чеченских войн. С 1992 до 2002 г. в России было принято, по разным оценкам, от 7 млн до 10 млн соотечественников из бывших союзных республик. И все это происходило в условиях тяжелой экономической обстановки после развала СССР. Но правительство изыскало ресурсы, которые помогли принять и обустроить этих людей.
Помимо решения важнейшей гуманитарной проблемы это способствовало улучшению достаточно критической демографической ситуации. По данным Росстата, за период между переписями населения 1989 и 2000 гг. миграционной прирост возместил три четверти убыли населения.
В конце 1990-х гг. вместе с началом экономического роста в России появились и трудовые мигранты из государств бывшего СССР, где экономическая ситуация оказалась намного хуже. Ими тоже стала заниматься ФМС. В то время была создана работоспособная миграционная служба, разработавшая необходимую нормативную правовую базу и развившая адекватную складывающейся ситуации инфраструктуру, что позволило сформировать жилой фонд для вынужденных переселенцев, разработать порядок выдачи им субсидий, создать пункты для их временного размещения, региональные склады продовольствия и т. д.
Миграционная политика России того времени отличалась наиболее передовыми миграционными практиками и строилась на принципах гуманизма, что позволило принять огромное количество вынужденных переселенцев и оказать им необходимую материальную и моральную поддержку.
В начале 2000-х гг. акцент в работе ФМС смещается на внешнюю трудовую миграцию, основой которой стало противодействие нелегальной миграции. Однако принципы построения СНГ, предусматривающие свободу перемещения граждан внутри этого союза, и бурное развитие российской экономики показали несостоятельность выбранного курса миграционной политики. В 2005–2007 гг. была подготовлена и проведена по инициативе президента России кардинальная реформа в миграционной сфере, предусматривающая значительное упрощение процедуры привлечения трудовых мигрантов из государств СНГ с безвизовым порядком въезда, что одномоментно позволило вывести из тени около 3 млн человек. Это, безусловно, способствовало дальнейшему развитию экономики России, прежде всего малого и среднего бизнеса.
Однако кризис 2008–2009 гг. вновь повернул вектор миграционной политики в сторону ужесточения, и этот процесс продолжает набирать силу с каждым годом. Нелегальная составляющая миграции растет, о чем свидетельствуют статистические данные ФМС. В 2014 г. было выдано 3,9 млн разрешительных документов, в 2015 г. – 2,1 млн. В то же время численность въехавших иностранных граждан (без учета граждан Украины и жителей Крыма) сократилась всего на 400 000 человек. И даже освобождение граждан Армении и Киргизии (с августа 2015 г.) от необходимости оформления разрешительных документов не могло на это значительно повлиять: из всех государств – участников ЕАЭС (Белоруссия, Казахстан, Армения и Киргизия) легально трудились в России 213 000 человек.
Сегодня бывшее социально-экономическое ведомство, функционировавшее на основе гуманитарных принципов, превратилось в подобие силового ведомства. Миграционная служба стала «федеральной паспортно-визовой службой». Сработало объединение в середине 2000-х с паспортно-визовым управлением (ПВУ), находящимся в составе МВД России. ПВУ в то время насчитывало около 30000 кадровых милиционеров, и это неотвратимо привело к «милиционализации» всей службы. Отныне миграционная политика и правоприменительная практика стали строиться исключительно исходя из того, как милиционеры, а теперь полицейские понимают феномен миграции. И здесь, естественно, возобладал советский, «овировский» подход, базирующийся на пресловутой прописке и паспортном режиме. В основу был положен принцип «законности пребывания», а саму миграцию стали воспринимать исключительно как угрозу национальной безопасности, рассадник преступности и терроризма.
Такой подход был эффективен в советском прошлом, он позволял следить за передвижением населения, осуществлять помощь правоохранительным органам и спецслужбам в розыске преступников, выявлении агентов иностранных государств. Этой работе также способствовали надежная охрана внешних границ и незначительный поток въезжающих иностранных граждан. Но за последние 25 лет ситуация в стране кардинально изменилась: рухнул железный занавес, поменялся общественно-политический строй, миграция как внутренняя, так и внешняя выросла в сотни раз. В этих условиях овировские принципы перестали работать эффективно.
То, что миграцию остановить нельзя и что в нынешней тяжелейшей демографической и экономической ситуации без мигрантов мы не сможем обойтись, практически не учитывается при разработке антикризисных планов. Соотношение работающих и неработающих граждан в России уже приближается к критическому. Пенсионный фонд имеет огромный дефицит. А в то же время в США мигранты, в том числе и нелегальные, ежегодно выплачивают в пенсионный фонд более $30 млрд. Великобритания в 2005 г. при расширении ЕС одномоментно приняла и легализовала практически 1 млн мигрантов из Восточной Европы, серьезно смягчив при этом свои демографические и экономические проблемы. Страны Персидского залива в структуре своих трудовых ресурсов имеют до 80% иностранных трудовых мигрантов. И даже Япония, очень болезненно относящаяся к миграции, вынуждена была репатриировать более 1 млн своих соотечественников, покинувших родину еще в XIX в. и проживавших в Перу. Из-за продолжающегося старения населения этого оказалось недостаточно, и Япония все равно вынуждена рассматривать возможность приема внешних трудовых мигрантов.
Последние события в Европе, безусловно, многими воспринимаются как угроза европейской безопасности и европейской цивилизации в целом. Практически во всех европейских странах активизировались националистические праворадикальные партии. У нас, даже вспоминая чудовищный случай с убийством ребенка гражданкой Узбекистана, Кондопогу с «Манежкой» и Западным Бирюлевом, ответственные сотрудники профильных ведомств и политики постоянно говорят, что все стабильно и под контролем.
Так в чем же дело? А вот в этой самой парадигме «законности пребывания». В рамках этой парадигмы строится вся правоприменительная практика миграционной службы и правоохранительных органов.
Например, данные мигранта могут не оказаться в базе данных по миграционному учету – и не важно, что не по его вине. Или не продлил вовремя миграционный учет, хотя при наличии патента и не должен был. Не там живет, не там работает или просто забыл документы дома. Два подобных нарушения – и человек приговаривается к выдворению с последующим закрытием въезда в Россию. В судах это поставлено на поток.
Самый эффективный элемент этой системы – это участковый уполномоченный. Подавляющее большинство мигрантов предпочитают не связываться с участковыми и решать все полюбовно, т.е. за деньги. Второй важный элемент – наряд патрульно-постовой службы. Тут недолго и более серьезные проблемы получить, чем выдворение. И даже если мигрант будет прав, тем более доведут дело до конца: задержат, оштрафуют, выдворят, депортируют. Если надо будет, обрушатся всей мощью репрессивного аппарата. И надо отдать должное «эффективности» такого подхода. Мигранты в подавляющем большинстве даже и не помышляют о защите своих прав. По сути, у них и нет доступа к правосудию.
Любая попытка создания эффективной государственной системы по управлению миграцией, если она серьезно ограничивала коррупционные возможности сотрудников миграционной службы и полицейских органов, сначала саботировалась ими, а затем дискредитировалась. Так произошло с квотной системой, которая хорошо себя зарекомендовала во многих зарубежных странах. Такая же судьба может постигнуть и патентную систему. Симптоматично, что количество выданных в 2015 г. патентов снизилось по сравнению с 2014 г. почти в 2 раза. При этом численность нелегально работающих мигрантов в прошлом году не только не снизилась, но и возросла.
Преобладание силового акцента в деятельности ФМС России, сведение деятельности исключительно к контрольно-надзорным функциям и высокая коррумпированность этой службы не позволили эффективно организовать работу по приему и обустройству масштабного потока беженцев с Украины в 2014–2015 гг.
С начала военных действий на Украине было понятно, что речь пойдет об огромном потоке беженцев в Россию. Однако до июля 2014 г. у ФМС не было бланков, подтверждающих статус предоставления беженцам временного убежища. Документы на оформление этого статуса, а также статуса беженца принимались только в территориальных управлениях ФМС. Их нельзя было сдать в отделения ФМС в городах и районах. Такая ситуация создавала огромные очереди. Распределение беженцев по субъектам РФ проводилось без учета имеющейся у них профессии, специальности. Опытные инженеры и профессионалы технических специальностей вынуждены работать грузчиками и строителями, чтобы как-то прокормить семью и оплатить временное проживание. Многие украинские беженцы не имели финансовых средств оформить патент. Необходимость обеспечивать семью вынуждала их трудиться нелегально. Практика работы с беженцами показала, что вместо оказания конкретной помощи затягивается решение вопросов с предоставлением социальной помощи, выделением жилья, оформлением статуса беженца.
Из более чем 2 млн украинских граждан, находящихся на территории России, статус и хоть какую-то помощь получило около 800000 человек. Россия выделила на цели поддержки и гуманитарной помощи украинским беженцам свыше 13 млрд руб.
Неудовлетворенный спрос на рабочую силу даже в условиях кризиса и очень большого объема иммиграции свидетельствует о том, что инструменты миграционной политики, адекватные сложившейся на рынке труда ситуации, пока еще не найдены. Учитывая это, России необходимо срочно менять парадигму миграционной политики и конструировать ее на основе идей гуманизма и соблюдения прав мигрантов, уважения их религиозных убеждений и образа жизни. Новая передача ФМС в МВД России вряд ли позволит изменить парадигму миграционной политики в сторону максимального использования миграции для развития. Однако хочется верить, что порядка в этой сфере будет больше.
Автор – президент фонда «Миграция – XXI век»

Вячеслав ПОСТАВНИН. «Ведомости», 6 апреля 2016 года