… о становлении пенсионной системы в России

ПЕНСИИ – ИСТОРИЯ – ЕКАТЕРИНА II

В первый же год своего царствования Екатерина II занялась пенсиями. Генералам в отставке выделили солидную сумму на выплаты, а вскоре и гражданские чиновники получили право на пенсии. Но, если пенсионная система все-таки появилась, никакого порядка в ней не наблюдалось.

"Половинное того чина жалование"
История российской пенсионной системы свидетельствует, что любые значительные перемены в ней приходились на начало нового царствования, в особенности если новый самодержец имел сомнительные права на престол и нуждался в поддержке армии и чиновников. Самым ярким подтверждением этого правила стала Екатерина II. Несмотря на вечные проблемы с пополнением казны, она в начале своего правления, в январе 1763 года, согласилась утвердить рапорт Военной коллегии, которым генералитет по форме всеподданнейше просил, а по сути — требовал выделения средств на выплату пенсий отставным генералам. Причем в значительном размере — 50 тыс. рублей ежегодно.
Отказать в подобной просьбе императрица не могла. Но и согласиться без оговорок тоже. Поэтому на рапорте она собственноручно написала: "Быть по сему, а без Моего ведения никому пенсий не определять".
В отличие от петровских времен, когда скудные и редкие пенсии выплачивались из сборов на госпитали, Екатерина II установила и источник средств для выплаты генеральских пенсий — новые сборы с государственных крестьян. В следующем году воодушевленные успехом генералитета высшие гражданские чины подготовили и поднесли императрице доклад Сената, определявший правила выплаты пенсий гражданским чиновникам.
Прежде всего устанавливался срок службы, необходимый для получения пенсии: "Кто не менее 35 лет прослужил, считая службу от 15 лет возраста его". Ведь на службу записывали с младенчества, и, если считать от даты записи, пенсионером можно было стать, не достигнув и сорока лет. Меньший срок службы, по предложению Сената, требовался для тех, кто во время службы получил увечье, не позволяющее больше заниматься никакой деятельностью.
В предложенных пенсионных правилах говорилось и о тех чиновниках, кому пенсию платить не полагалось. В первую очередь о тех, кто "во время службы, будучи в Офицерских чинах, по приговорам за большие и бесчестные преступления штрафован".
Кроме того, пенсию предлагалось считать наградой при отставке, равной повышению в чине, а потому:
"Всякому такому, кто вместо пенсиона получает при отставке от службы лучше чин, нежели пенсион, оными таких награждать, а от пенсиона уже их отрешать".
Размер пенсии сенаторы предлагали вычислять просто:
"Пенсион определять каждому званию половинное того чина жалование, в котором кто действительно служил".
Памятуя о скудности казны и зная свое положение в государственной иерархии, высшие чиновники попросили на выплаты пенсий половину того, что платили отставным генералам,— 25 тыс. рублей в год. А понимая, что на всех потенциальных пенсионеров этих денег не хватит, Сенат предложил внести в правила следующий пункт:
"Никого сверх положенной всей пенсионной суммы на оную не определять, но излишним ожидать убылых по числу всей оной суммы мест".
То есть новым пенсионерам для получения своих ежегодных выплат нужно было дождаться смерти счастливых обладателей пенсий.
Императрица утвердила правила, уточнив, что никому нельзя назначать выплат без доклада ей лично, и новая пенсионная система выплаты этих персональных пенсий высшим чинам империи начала действовать. Правда, как показало время, не без странностей.

"По полтораста тысяч рублев на год"
В начале 1770-х годов придворное общество наблюдало за схваткой, в которой всесильному фавориту императрицы графу Г. Г. Орлову противостоял глава Коллегии иностранных дел и воспитатель наследника престола Павла Петровича граф Н.И. Панин. Воспользовавшись отсутствием Орлова, Панин сделал все, чтобы императрица обратила внимание на секунд-ротмистра Конногвардейского полка А.С. Васильчикова. Как только он завоевал сердце Екатерины II, граф Панин мог праздновать победу над давним, но потерявшим силу и власть недругом. Секретарь и поверенный Панина — знаменитый литератор Д.И. Фонвизин — в сентябре 1772 года писал члену Коллегии иностранных дел А. М. Обрескову, находившемуся в штабе фельдмаршала П.А. Румянцева, об отставке недавнего фаворита:
"Здешние новости состоят в том, что бывший ваш товарищ (граф Орлов.—"История") отпущен в годовой отпуск с награждением, которого количество превосходит все примеры прежних награждений, а именно:
1) Всемилостивейшей пенсии по полтораста тысяч рублев на год.
2) На заведение дома сто тысяч рублев.
3) Десять тысяч душ; то есть шесть ему и четыре брату его за чесменскую победу.
4) Сервиз в двести тысяч рублев.
5) Другой сервиз поменьше, и которого прямой цены я не знаю.
Вот, милостивый государь мой, каково награждение. Желая вам половины оного, думаю я, что желаю вам того, чем ваше превосходительство были бы довольны.
Более ни о чем на сей раз донесть не имея, пребываю с истинным высокопочитанием и преданностию..."
Пенсия, вдвое превышающая сумму выплат всем отставным военным и гражданским чинам империи, конечно, поражала. Но на этом отступления от общих правил не кончились. Ровно год спустя Екатерина II, утомленная интригами Панина, нашла повод, как она писала, для очищения от Панина своего дома. А, чтобы опала не выглядела опалой, императрица осыпала графа Панина наградами, о чем Фонвизин писал Обрескову 23 сентября 1773 года:
"Вам, милостивый государь, известно, что по обычаю воспитание юного государя оканчивается со вступлением в брак. Эпоха сия у нас настала, и оною умышлено было воспользоваться ради совершенного отдаления гр. Никиты Ивановича от роли, им занимаемой в отечестве нашем. Но сей кризис кончился к славе его. Ее императорское величество отдала ему справедливость и, по поводу оконченного воспитания наследника, наградила его заслуги, пожаловав ему 22-го сего месяца:
1) Чин фельдмаршала и продолжение главного начальства над иностранным департаментом.
2) 9000 душ.
3) 100000 руб. на заведение.
4) На сервиз 50000 руб.
5) Ежегодного пенсиона 30000 руб.
6) Ежегодного жалованья по 14000 руб.
7) Дом повелено купить для него тот, который его сиятельство сам выберет в целом городе.
8) Провизия и погреб на год.
9) Экипаж и ливреи дворцовые".
Награждение пенсией действующего чиновника было в обычаях многих монархов, однако довольно плохо сочеталось с существованием пенсионной системы. Но этот факт уже мало кого удивлял. Как и тот, что наскучивший императрице Васильчиков при расставании получил пенсион в 20 тыс. рублей в год.

"Раздает пенсионы кому хочет"
Утвержденная Екатериной II система выплаты пенсий не действовала даже в самой важной для императрицы части — в вопросе назначения пенсий исключительно с ее согласия. Известный поэт и высокопоставленный чиновник Г.Р. Державин в 1786 году был назначен правителем Тамбовского наместничества и вскоре начал конфликтовать с генерал-губернатором И.В. Гудовичем. Державин считал, что главной причиной конфликта стало неисполнение им распоряжений Гудовича по различным судебным делам. Генерал-губернатор требовал одних подозреваемых отпустить, а других — наказать без достаточных доказательств вины. Державин попробовал было пожаловаться, но тем самым нарушил закон, подав прошения минуя непосредственного начальника. Началось разбирательство, в результате которого поэта-губернатора отстранили от дел и отправили в Москву для разбора его дела располагавшимся в Первопрестольной 6-м департаментом Правительствующего Сената.
Время шло, а дело не двигалось с места. Обер-прокурор департамента князь Гагарин не мог ничего решить без первоприсутствующего — сенатора князя П.М. Волконского. А тот полгода не приезжал на службу, говоря, что болен. Державин выяснил, что дело его князь Волконский тормозит по просьбе генерал-прокурора сената князя А.А. Вяземского. А потому решил прибегнуть к методу, который, очень мягко говоря, следовало бы назвать злоупотреблением конфиденциальной информацией. Державин, как он писал в своих воспоминаниях, явился к князю Волконскому и сказал:
"Вы, слава Богу, князь, сколько я вижу, здоровы, но в Сенат въезжать не изволите, хотя там мое дело уже с полгода единственно за неприсутствием вашим не докладывается. Я уверен в вашем добром сердце и в благорасположении ко мне; но вы делаете сие мне притеснение из угождения только князю Александру Алексеевичу, то я уверяю Ваше Сиятельство, что, ежели будете длить и не решите мое дело так или сяк, я истребую моего оправдания, ибо уверен в моей невиновности; то принужденным найдусь принесть жалобу императрице, в которой изображу все причины притеснения моего генерал-прокурором, как равно и состояние управляемого им Государственного казначейства самовластно и в противность законов, как он раздает жалованье и пенсионы кому хочет без указов Ее Величества... словом, все опишу подробности, ибо, быв советником государственных доходов, все крючки и норы знаю".
Дело без промедления сдвинулось с места, правда, не совсем так, как хотелось Державину. Но это не помешало ему стать кабинет-секретарем императрицы. А при Александре I — генерал-прокурором и министром юстиции. Причем жалоб на мздоимство и прочие нарушения при назначении пенсий во время его генерал-прокурорства было не меньше, чем в любое другое

Евгений ЖИРНОВ. «Коммерсантъ-Власть», 26 января 2014 года

На протяжении XIX — начала XX века пенсионная система в России продолжала совершенствоваться. Однако, несмотря на два серьезнейших преобразования, пережитых ею при Николае I и Александре II, жалобы на ее несовершенство, как и на скудность пенсий, не прекращались практически никогда.

"Ни надлежащей определенности, ни соразмерности"
То, что систему назначения пенсий нужно менять — и как можно быстрее, было очевидно еще при Екатерине II. Недолго правивший Павел I счел, что проблему можно решить с помощью увеличения общего объема средств, выделяемых казной на пенсии. И вместо 300 тыс. руб. в год повелел давать 490 тыс. руб. Некоторые изменения пенсионных правил произошли уже при Александре I. Но свои главные усилия император, пораженный огромным количеством убитых, раненых и изувеченных в 1812-1814 годах, сосредоточил на заботе об увечных и семьях погибших. Для этой цели он создал Комитет, Высочайше учрежденный в 18-й день августа 1814 года, которому уделял особое внимание. При этом все остальные увольняемые в отставку бесконечно путались в многочисленных указах и правилах для отдельных ведомств. Так что нужда в реформе с годами становилась все более настоятельной, и в 1821 году Александр I повелел начать ее подготовку.
Но дальше бесконечных обсуждений дело не шло, и лишь когда взошедший на престол при крайне неприятных обстоятельствах Николай I почувствовал нужду в поддержке армии и всего гражданского служилого сословия, процесс сдвинулся с мертвой точки. В 1827 году император писал о прежней отечественной системе назначения пенсий: "Правила, по которым сии вознаграждения были доселе производимы, не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности". Принятый тогда же Устав о пенсиях и единовременных пособиях, как полагал самодержец, мог решить все накопившиеся проблемы.
В нем определялись источники финансирования пенсий — разнообразные сборы и вычеты из жалованья и столовых денег тех, кому в будущем предстояло получать пенсии. Кроме того, устанавливался вычет из жалованья за повышение в чине. Все это отнюдь не было новостью. В пользу Комитета 1814 года уже взимали процент от стоимости всех царских подарков и земельных выдач. Ему же шли сборы за награждение орденами и медалями. Так что новая система стала продолжением и расширением старой. Однако, понимая, что сборов и вычетов может не хватить, император приказал добавлять недостающие деньги из средств Государственного казначейства.
Устав 1827 года более жестко определял время действительной службы — с 16 лет. И только когда офицер или чиновник действительно находился на службе. К примеру, отпуска продолжительностью свыше четырех месяцев из срока службы безоговорочно исключались. Зато время службы на войне или в боевых походах засчитывалось вдвое — год за два.
Николаевский пенсионный устав четко отделил общие правила назначения пенсий от персонально назначенных императором выплат при отставке высших чинов. В армии общим правилам подчинялись все: от генерал-лейтенанта и ниже. На гражданской службе — те, кто не дослужился до министра или члена Государственного совета.
Устав устанавливал некоторые послабления для чиновников и офицеров, попавших под суд. Теперь осуждение не означало лишения пенсии раз и навсегда. Если приговор позволял оставить провинившегося на службе, отсчет выслуги, необходимой для получения пенсии, начинался для него заново.
Изменился и порядок вычисления размера пенсий. Для отслуживших от 20 до 30 лет он составлял треть жалованья, от 30 до 35 лет — две трети. Те же, кто прослужил более 35 лет, получали в качестве пенсии полное жалованье. Существенно меньшая выслуга требовалась для тех, кто уходил в отставку из-за подорванного службой здоровья.
При этом для определения окладов гражданских чиновников, у которых порой система выплаты жалованья оказывалась довольно запутанной, уставом вводилось девять разрядов — от 300 до 4 тыс. руб. в год. И для сенаторов, относившихся к первому разряду, пенсия исчислялась из наивысшего оклада. А губернским прокурорам, относившимся ко второй степени третьего разряда, пенсию рассчитывали из оклада 1500  руб.
Новым уставом определялись выплаты и нижним чинам, и не дослужившимся до нижней строчки Табели о рангах канцелярских служителей. В нем было предусмотрено, казалось бы, все. Кроме важной, но очень существенной детали. С годами число получателей пенсии стабильно росло. По некоторым данным, за 60 лет, с 1807 по 1867 год, только число чиновников выросло с 66 тыс. до 141 тыс. Чтобы справиться с проблемой, установленный размер пенсии в дешевеющих ассигнациях не повышали. А пенсионеры не переставали жаловаться на низкие пенсии и тяжелую жизнь.

"Благодетельная мера"
Естественно, на фоне растущего недовольства появлялись разнообразные проекты изменения пенсионной системы. Но все они оставались невостребованными до тех пор, пока у нового императора — Александра II — не возникла потребность найти опору в армии и чиновничестве накануне грядущих радикальных реформ. Ведь после освобождения крепостных и изменения всего уклада жизни в наибольшей степени пострадали бы мелкопоместные или вовсе не имеющие земельной собственности дворяне — костяк офицерского корпуса. Именно поэтому император 17 апреля 1859 года подписал указ об изменении материального положения армейского офицерства и генералитета, в котором говорилось:
"Улучшение содержания генералов, штаб- и обер-офицеров всей Нашей Армии составляло предмет постоянных забот Блаженной памяти Родителя Нашего. Исполняя столь же близкое и Нашему сердцу желание, Мы признали возможным увеличить содержание служащих в войсках на следующих главных основаниях:
1) Прибавить жалованье всем чинам, от прапорщика до генерала включительно, по вновь утвержденной табели.
2) Назначить столовые деньги младшим штаб-офицерам, ротным и эскадронным командирам и начальникам инвалидных команд по особому расписанию..."
Однако куда большее значение имело введение тем же указом накопительных пенсий — эмеритальной кассы:
"Вместе с улучшением содержания на службе, желая положить основание к обеспечению существования в отставке заслуженных чинов военно-сухопутного ведомства и семейств их учреждением особой эмеритальной кассы, из коей впоследствии могли бы быть назначаемы дополнительные пенсии и пособия к определенным по положению из Государственного Казначейства, Мы признали полезным начать одновременно, т. е. с 1-го же мая сего года, и предположенный в означенную кассу вычет шести процентов".
При этом Александр II решил облегчить офицерам и генералам бремя накопления дополнительной пенсии:
"А чтобы благодетельная мера учреждения эмеритуры могла быть распространена на всех служащих в военном ведомстве, без всякого уменьшения настоящего их содержания, Мы назначили необходимую сумму для обращения в эмеритальную кассу в виде прибавки шести процентов к тем окладам содержания, которые не увеличены на основании сего Указа".
Мало того, чтобы обеспечить новый пенсионный фонд капиталом и дать ему возможность быстрее накопить средства для выплаты дополнительных пенсий, Александр II внес в эмеритальную кассу сухопутного ведомства огромные для того времени деньги — 7,5 млн руб. А в дополнение к этому приказал Государственному казначейству гарантированно выплачивать за пользование капиталом кассы не менее 4% годовых и строго следить за сохранностью средств. А в последующие годы он находил все новые источники для пополнения эмеритальной кассы, так что за пять лет ее капитал вырос без малого вдвое.
По приказу императора Военное министерство сразу же после указа об эмеритальной кассе приступило к составлению правил, на основании которых она должна была действовать. К примеру, приказом военного министра от 1 мая 1859 года определялось, с каких видов денежных выплат, которых в русской армии насчитывалось немало — от столовых до наградных за участие в отдельных сражениях, следует взимать 6%. Кроме того, был установлен порядок выплат эмеритальных пенсий вдовам и детям погибших и умерших участников кассы, а также получившим тяжелые увечья офицерам и генералам, потерявшим способность продолжать службу.
Правила выплат эмеритальных пенсий появились в результате продолжительных дискуссий представителей различных видов и родов войск, ученых и финансистов. Но в итоге рассчитывать на пенсию могли лишь те, кто прослужил в офицерских и генеральских чинах не менее 25 лет и вносил свой вклад в кассу не менее 5 лет. Более значительные выплаты следовали тем, кто прослужил более 35 лет.
Минимальная дополнительная пенсия — за 25 лет службы и от 5 до 12 лет участия в кассе — составляла 25% эмеритального оклада, соответствующего званию. Максимум — полный эмеритальный оклад — получал тот, кто находился в строю более 35 лет и все эти годы неукоснительно вносил взносы.

"Не имеют иных средств"
Казалось бы, близкая к идеалу пенсионная система была наконец-то создана. Постепенно собственные эмеритальные кассы появились у военных моряков, инженеров путей сообщения и чиновников, подведомственных Министерству юстиции. Но время шло, цены на все непрерывно росли, а жалованья офицеров и чиновников, а следовательно, и размер их пенсий почти не менялись. К концу века положение стало совершенно нетерпимым. Министр юстиции Российской Империи Н. В. Муравьев, выступая 20 ноября 1895 года на открытии Благотворительного общества судебного ведомства, сетовал:
"Тридцать лет тому назад, когда Державная воля призвала к жизни новые суды, вопрос о материальном обеспечении чинов судебного ведомства немало заботил и законодателя, желавшего как можно лучше обставить будущих судебных деятелей, и общество, возлагавшее на них великие надежды. Законодатель сделал все, что мог в то теперь уже далекое от нас время: он дал судебным чинам содержание, казавшееся тогда достаточным и, во всяком случае, превосходившее другие современные оклады... Но годы шли — и беспощадная вседневная действительность взяла свое. Житейские условия с их непрестанною, суровою борьбой за существование, с все возрастающею вещественною дороговизною предъявили требования, которые день ото дня делались все настойчивее и грознее... Наше ведомство, разделяя, быть может, в этом отношении участь и других отраслей умственного труженичества, вступило в тяжелый период экономических испытаний и лишений... Государственная власть, неизменно отзывчивая и чуткая к положению своих органов, не оставила его и здесь без возможного воздействия. Были усилены некоторые оклады, расширены единовременные и постоянные пособия, устроилась судебная эмеритура. Но все это постепенно оказывалось почти каплей в море всех вопиющих надобностей огромного класса должностных работников, не могущих рассчитывать ни на собственное имущество, ни на какой-либо посторонний заработок...
В сфере судебной службы лица состоятельные представляют незначительное, не идущее в счет исключение, огромное же большинство служащих, до 75% всего личного состава в слишком 12 тысяч человек, не имеют иных средств, кроме жалованья или пенсии...
Тяжелые обстоятельства, постигающие судебных деятелей, вынужденных оставить службу по дряхлости, болезни или непоправимому утомлению и неспособности к дальнейшему труду, заслуживают самого серьезного внимания. Ежегодно средним числом до 200 лиц по одним лишь приказам центрального управления, т. е. чинов высшего ранга, не ниже VII класса, увольняются в отставку по указанным причинам, причем некоторые из них до пенсионной выслуги и, следовательно, вовсе без всякого обеспечения, если не принимать в соображение редкой и случайной выдачи единовременного пособия...
Пенсии, даже с присоединением эмеритальной, даже усиленные, исходатайствование которых сопряжено с такими затруднениями, все-таки ничтожны по сравнению с законнейшими нуждами интеллигентного деятеля-семьянина, который вправе искать в отставке хотя бы самого скромного отдыха и покоя после долгих лет упорного труда. Но о каком покое можно думать, когда при самых благоприятных данных и лишь в немногих случаях общий пенсионный оклад не превышает половины того, что приносила служба, и это именно тогда, когда наступает тяжкая пора ухода за больным или неудержимо растут расходы по воспитанию детей? И никого винить нельзя: казна, обремененная подобными же издержками по всем другим ветвям государственной службы, наш сравнительно небольшой эмеритальный капитал, не допускающий ни быстрого увеличения, ни сколько-нибудь нерасчетливых или неосторожных трат, дают решительно все, что можно дать... Но тому, кто на другой день отставки вынужден сократить наполовину свой и так умеренный бюджет, для кого с отставкой начинается распадение всего привычного домашнего уклада, кого гнетут болезни, больные, дети, тому не легче от самого убедительного объяснения всей неотразимости того факта, что в отставке нельзя избегнуть бедности... Жутко становится, когда из-за горьких строк просительной докладной записки или из толпы просителей в приемной выступает скорбная фигура отставного судьи..."
Несмотря на поток подобных жалоб, правительство и Николай II не торопились совершенствовать пенсионную систему, ограничиваясь небольшими изменениями. В 1899 году, например, были введены добавочные пенсии для строевых офицеров из бюджета Военного министерства, которые лишь ненадолго уменьшили недовольство.
Хозяин земли русской, как именовал себя Николай II, озаботился вопросом о пенсиях сотрудникам силовых ведомств лишь после начала первой русской революции. В 1906 году появились новые правила для выплаты пенсий офицерам, а в 1912 году — Пенсионный устав. Но главным положительным изменением в нем стало исчисление размера пенсий по числу отслуженных лет, а не по периодам 25-30-35 лет. Эта мера позволила увеличить число претендующих на пенсии, но не изменила положения в целом. И не остановила роста числа недовольных государственным строем ни среди отставников, ни в армии

Евгений ЖИРНОВ «Коммерсантъ-Власть», 6 января 2015 года