Материнский капитал: стратегии семей

Екатерина Бороздина, Елена Здравомыслова, Анна Темкина
(Опубликовано на сайте Полит.ру 27 июня 2013 года, адрес: http://polit.ru/article/2013/06/27/family_capital/ )

В России поддержка семей с детьми декларируется как приоритетное направление современной социальной политики. Эта идеология реализуется посредством ряда мер социальной поддержки. На примере эмпирического исследования – использования материнского капитала – мы покажем, как идеология и практики реализации социальной помощи семьям приходят в противоречие друг с другом.

Итак, россияне хотят и пытаются получить от государства обещанную поддержку, в том числе Материнский (семейный) капитал. Однако заявленная политика помощи семьям, в действительности, слабо подкреплена конкретными мерами ее реализации. Кроме того, она мало доступна тем, кто в ней больше всего нуждается – а именно, малоимущим группам населения.

Начиная с середины 2000-х, был введен ряд мер, направленных на поддержку семей (прежде всего, матерей), которые выполняют «государственный заказ» и принимают решение родить двоих и более детей. Отличительная черта проводимой политики состоит в том, что она ориентирована, в первую очередь, на экономическое стимулирование семей (женщин) к рождению большего числа детей.

При этом власти оставляют без внимания проблемы граждан, связанные с необходимостью совмещать родительские обязанности и оплачиваемую занятость. Наблюдается хроническая нехватка детских образовательных учреждений, сохраняется практика постоянных поборов в детских садах и школах, качество детского здравоохранения остается низким и т.п.

Наиболее ярким проявлением такой политики стала программа материнского капитала (МК). Суть этой меры, введенной в 2006 г., заключается в том, что женщина, родившая второго (или последующего) ребенка в период с 1 января 2007 г. до 31 декабря 2016 имеет право на получение «материнского капитала». Данный капитал определяется как денежная сумма, подлежащая регламентированному расходованию и индексированию.

Размер МК в 2006 г. равнялся 250 тысячам рублей, а к 2013 году был индексирован до 408960 рублей. По достижении ребенком трех лет мать может использовать средства МК в соответствии лишь с тремя законодательно определенными статьями трат: на улучшение жилищных условий семьи, на образование детей или на накопительную часть материнской пенсии. Таким образом, законодатель изначально закрепляет крайне узкий коридор использования полученной помощи, опираясь на свои представления о нуждах семей с детьми.

В 2008-2009 годах в контексте мирового финансового кризиса программа МК была дополнена рядом временных мер. Во-первых, на определенный период, было разрешено использовать средства капитала сразу после рождения второго (или последующего) ребенка на покрытие ипотеки. Во-вторых, матери получили право на получение за счет МК единовременной выплаты в размере 12 000 рублей.

Сразу же после ее введения программа МК оказалась в центре общественных дискуссий. Как эксперты, так и СМИ подчеркивали, что данная мера государственной поддержки может стимулировать рождаемость только в низкодоходных слоях населения. Согласно этой распространенной точке зрения, только для бедных семей размер материнского капитала может показаться достаточно большим, по сравнению с издержками на воспитание ребенка, чтобы побудить их к рождению большего числа детей. Экономисты предупреждали, что увеличение числа рождений в данной группе семей, в итоге, приведет к ряду социальных проблем – возрастет число малоимущих и неблагополучных семей, еще больше детей окажется в трудной жизненной ситуации.

В 2011-2012 гг. Программа «Гендерные исследования» (ЕУСПб) при поддержке Фонда им. Г.Белля провела социологическое исследование, направленное на то, чтобы определить, как на практике происходит реализация программы MK и какие группы семей, в действительности, могут наиболее эффективно использовать данную меру государственной поддержки. Исследование проводилось в Санкт-Петербурге, Волгограде, Ленинградской и Московской областях.

В ходе него было собрано 38 глубинных полуструктурированных интервью с женщинами и семейными парами, обладающими правом на получение МК или уже его использовавшими. В исследовании участвовали информанты с разным числом детей в семье (от 2 до 7 детей), с различным уровнем образования (от среднего до высшего) и дохода. Подобный отбор информантов позволил проанализировать, как меры семейно-демографической политики используются семьями, находящимися в различных жизненных ситуациях.

Результаты нашего исследования показывают, что, вопреки прогнозам экспертов, программа МК оказывается востребованной, в первую очередь, средним классом. Именно этот социальный слой обладает ресурсами и навыками, необходимыми для преодоления барьеров, возникающих при реализации права на материнский капитал.

Между тем, родители, относящиеся к менее образованным и менее доходным группам, испытывают значительные затруднения при попытке потратить средства МК. Этот важный результат был подтвержден нами на втором этапе исследования (осень 2012 г.), когда мы специально опрашивали граждан, принадлежащих к низкоресурсным группам – тех, кто проживает в области; людей, не имеющих высшего образования и занятых в сфере малооплачиваемого труда; мигрантов, недавно получивших российское гражданство; многодетных матерей и матерей-одиночек и пр.

Заметим, что мы не добирались до самых неблагополучных слоев населения, а также до жителей деревень и отдаленных от города населенных пунктов. Наши информанты – в основном, жители небольших городских поселений. Многие из них имеют среднее профессиональное образование и постоянную работу, хотя свой уровень жизни они, преимущественно, оценивают как невысокий.

Итак, посмотрим, какие же типичные препятствия обнаруживаются при использовании МК в соответствии с предписанными статьями трат. Нужно отметить, что обсуждая свой опыт в отношении программы МК, наши информанты упоминали и другие формы семейных пособий. Эти данные мы включили в свой анализ.

Слишком мала сумма

Барьер 1. Сумма МК недостаточна для решения тех задач, на которые она рассчитана. Для использования средств материнского капитала на предписанные статьи расходов требуются дополнительные материальные ресурсы, отсутствующие у семей с низкими доходами.

Программа МК является одним из самых крупных по сумме бэби-бонусов на постсоветском пространстве. Заявленные в ней цели также весьма амбициозны  – помочь гражданам улучшить жилищных условия, обеспечить образование детей, увеличить пенсию. Ориентируясь на эти жестко определенные законодателем цели, адресаты программы быстро заметили несопоставимость размера МК с реальной стоимостью квартиры или обучения в вузе.

Семьи отмечают, что в случае покупки жилья МК хватает на приобретение либо 5 кв. метров жилплощади в крупном городе, либо на приобретение дома в сильно удаленном районе области. Также средства капитала не являются достаточными для того, чтобы полностью покрыть стоимость высшего образования.

Родители, стремящиеся вложить МК в приобретение «хорошего» жилья в «хорошем районе» или на то, чтобы дать детям достойное образование, должны иметь дополнительные источники финансирования. Они должны добавить к МК свои ранее накопленные сбережения, занять деньги у родственников или знакомых, использовать банковские кредиты и т.п. Для людей, проживающих на съемной квартире и тратящих на ее аренду значительную часть зарплаты, не имеющих достаточного постоянного дохода для оформления ипотеки, использование МК на улучшение жилищных условий не представляется возможным. Также малоимущие семьи не имеют накоплений, которые можно было бы добавить к сумме МК для того, чтобы оплатить обучение ребенка в вузе.

Одна из участвовавших в нашем исследовании матерей, чья дочь в 2011 г. поступила в медицинский вуз, рассказывает: «Учеба стоит около 100 тысяч за год. Соответственно, это тоже получается, что ты обеспечиваешь ребенку три с половиной года обучения на эти деньги [средства МК]. И мы не рискнули … влезть в платное обучение» (Санкт-Петербург, 41 год). Не имея возможности взять кредит для оплаты всего срока обучения в университете, эта семья решила не вкладывать МК в оплату первых лет обучения своей дочери в вузе.

В результате, значительная сумма в 408 тыс. рублей не воспринимается многими семьями как «реальные деньги». Не имея дополнительных финансовых ресурсов), граждане не могу инвестировать МК в приобретение жилья или в обучение детей в вузе. Сертификат на материнский капитал превращается для них в «одно название», в «бумажку о капитале».

В то же время низкодоходные семьи, не видящие перед собой реальных возможностей потратить средства МК, не воспринимают данную программу как стимул к тому, чтобы родить еще одного ребенка.

Средний класс с большей вероятностью способен преодолеть описанные препятствия при использовании средств МК. Доходы таких семей выше, они имеют накопления, что позволяет взять банковский кредит; их персонализированные социальные сети включают более обеспеченных людей, которые могут оказать им материальную поддержку. Соединив разные финансовые ресурсы в дополнение к материнскому капиталу, семьи среднего класса могут потратить средства сертификата, например, на улучшение жилищных условий.

В результате, именно более обеспеченные семьи, которые на практике способны использовать средства МК, оказываются социальной группой, на чьи репродуктивные планы проводимая демографическая политика могла бы как-то воздействовать. Никто из опрошенных нами родителей не подтвердил, что они решили родить второго (или последующего) ребенка ради получения материнского капитала. Однако несколько семей из среднего класса, оформивших на момент введения программы ипотеку, отметили, что желание расплатиться с кредитом за счет средств МК в какой-то степени повлияло на их решение завести ребенка раньше, чем они планировали до этого.

Нет механизмов реализации

Барьер 2. Механизмы реализации программы МК не разработаны. Для использования материнского капитала нужны работающие механизмы вложения предоставляемых ею средств, однако, они отсутствуют.

Семьи, участвовавшие в нашем исследовании и пытавшиеся воспользоваться программой материнского капитала, говорят о значительных практических трудностях, сопряженных с осуществлением данного права.

Эти трудности связаны, во-первых, с тем, что разработчики программы не установили четких бюрократических механизмов ее реализации. Так, например, многие семьи, желавшие вложить МК в образование детей, не смогли это сделать, поскольку, чиновники на местах не знали, кто (родители или ДОУ) и какие именно документы должен в данном случае предоставить.

Во-вторых, механизмы реализации программы материнского капитала, прописанные в нормативных актах, в значительной части случаев не учитывают нюансы реальной ситуации на рынке недвижимости или в сфере образования. В частности, необходимость ждать выплаты материнского капитала вплоть до полугода (в случае вложения средств в улучшение жилищных условий) описывалась многими нашими информантами как фактор, поставивший под угрозу проведение сделки по покупке недвижимости.

Реалии жизни сельских жителей и жителей небольших городов, а также малообеспеченных слоев населения, учитывались разработчиками программы в еще меньшей степени, чем потребности городских семей среднего класса. Так, многие родители, проживающие за пределами областного центра, говорили нам о своем стремлении построить за счет МК собственный дом для постоянного проживания. При этом они сетовали на то, что программа не предполагает возможности вложить средства капитала в покупку земельного участка.

Некоторые низкодоходные семьи, получившие земельный участок в Ленинградской области за счет другой социальной программы, отмечали, что всё равно не могут воспользоваться материнским капиталом для постройки дома. Программа МК предполагает, что в начале строительства подрядчикам перечисляется только половина суммы капитала, а остаток – после того, как жилье будет возведено. Таким образом, семьи, у которых нет собственных накоплений или возможности взять кредит, не могут на практике использовать материнский капитал для улучшения жилищных условий, даже если речь идет о строительстве дешевого (относительно стоимости городской квартиры) дома в сельской местности.

Эту типичную историю описывает одна из женщин: «Капитал этот еще можно использовать на строительство дома на уже имеющейся земле. Но, к сожалению, землю купить [на средства МК] нельзя. При этом при строительстве какие-то разные схемы: при использовании подрядчиков выплачивается сначала половина этого капитала, через 6 месяцев — вторая половина... ну, какой-то бред. То есть, в принципе, хочешь строиться — надо геморроиться» (Ленинградская обл., 28 лет).

В результате, граждане с трудом могут воспользоваться материнским капиталом на практике (зачастую, им приходится отказаться от его использования на неопределённый срок). Политику государства они описывают как сугубо декларативную, «хитро устроенную», не ориентированную на потребности и возможности граждан.

Рассказывает одна из женщин: «То есть мы не можем им [материнским капиталом] воспользоваться, чтобы нам было удобно! У нас нет, допустим, первоначального взноса, да, например, там 500 тысяч или 300 тысяч. У нас нет таких денег, да! И мы не можем воспользоваться материнским капиталом, чтобы его дать как первоначальный взнос. То есть все хитро задумано, все равно. Вроде бы они и сделали, но в то же время попробуй-ка ты воспользуйся! (Ленинградская обл., 30 лет).

Семьи среднего класса так же, как и в первом случае, могут преодолевать «временные зазоры» между тратами и возвратом денег, используя имеющиеся накопления. Более обеспеченные и образованные родители осуществляют своего рода со-участие в выработке механизмов реализации социальных программ: через личные связи, воздействуя разными способами на чиновников или выстраивая сложные схемы приобретения жилья (складывая ресурсы из разных программ). 

Не хватает информации

Барьер 3. Программы поддержки семей не имеют информационного сопровождения. Для использования материнского капитала и других программ поддержки семьям нужна информация о них в доступном виде, а она недостаточна или отсутствует.

Эффективное использование программ государственной поддержки возможно только в случае, если их адресаты обладают достаточной информацией о данных мерах: о том, как конкретно они должны действовать, и как именно можно «войти» в программу. Семьи, участвовавшие в нашем исследовании, отмечают значительные информационные барьеры, препятствующие получению данной формы государственной поддержки, которая воспринимает ими как одно из социальных пособий.

Чиновники, ответственные за распространение информации о мерах государственной помощи, описываются гражданами как недружелюбные, скрывающие от адресатов часть необходимых сведений. Достаточно легко получить сертификат МК («бумажку») – об это сказали почти все наши информанты. Однако для того, чтобы подать документы на участие в той или иной, адресованной семьям, государственной программе, или чтобы фактически использовать средства МК, гражданам приходится тратить значительные усилия на сбор нужных данных – на выяснение деталей через знакомых, поиск сведений в сети Интернет или попытки добиться достоверного ответа, обращаясь в различные инстанции.

Матери рассказывают о своих хождениях по бюрократическим инстанциям, описывают, как они ходят по офисам чиновников с двумя малолетними детьми, которых не с кем оставить. Их посылают из одного кабинета в другой, требуют дополнительных документов, причем в разных кабинетах (в разных инстанциях) требуются разные справки. Родители, проживающие в сельской местности, для получения информации о программах социальной поддержки зачастую вынуждены  обращаться в социальные службы районного или областного центра, куда нужно добираться на разных видах транспорта, не всегда работающего регулярно.

В результате, калькулируя возможные выгоды от социальных пособий (часто оцениваемых как незначительные) и издержки, затрачиваемые на получение информации о них, многие семьи решают не тратить свои время и силы на поиск сведений о мерах государственной помощи. Вот что говорит по этому поводу одна из наших информанток, проживающая в Ленинградской области:

«Ну, вот за 50 рублей в месяц я, конечно, не пойду узнавать ничего. Во-первых, это надо ездить, это не у нас будет, скорее всего. Да, ничего мы не узнавали. Знаем так же от друзей и знакомых, что вряд ли что еще есть. Ничего не узнавали» (40 лет).

Иными словами, в ряде случаев «цена» получения информации воспринимается гражданами как более высокая, по сравнению с ее результатом. Конечно, МК рассматривается не просто одно из мелких пособий, сложности получения которого превышают возможную выгоду. По своей сумме МК потенциально является значительным хоть и разовым вкладом в материальное благополучие семьи. Тем обиднее, оскорбительнее для граждан информационные препоны, лежащие на пути к использованию данной формы социальной поддержки.

Другой составляющей проблемы информированности граждан о мерах государственной помощи семьям является весьма нечеткая форма подачи информации. Многие семьи отмечают, что попытавшись воспользоваться той или иной мерой государственной поддержки, они столкнулись с «незамеченными» ранее условиями вложения МК, с попытками чиновников по-своему прочитать текст законодательной нормы. Чиновники одного уровня дают одно толкование, а чиновники другого уровня – иное.

В глазах граждан, проживающих в поселках городского типа или в сельской местности, местные чиновники нередко предстают как лица, сознательно чинящие препятствия для получения государственной помощи. Ни о какой дружественной к семье и матери политике, которая постоянно заявляется на федеральном уровне, не идет и речи. Вот что говорит в связи с этим одна из опрошенных женщин о программе материнского капитала.

«Ну, что его [материнский капитал] очень тяжело использовать, на мой взгляд. Потому что у нас, даже если ты пойдешь, там скажут: «А вот тут еще этот закон, тут подзакон есть, вот так вот его нельзя использовать. Надо как-то вот через вот это, еще что-то, кучу бумажек там всяких принесите». Потом скажут: «А вы еще не подходите под это или еще что-то» (Ленинградская обл., 27 лет).

Средний класс и в этом смысле оказывается в более выгодном положении. Его представители часто профессионально умеют работать с информацией и относительно легко преодолевают информационные барьеры. Они неплохо осведомлены о том, в каких программах поддержки семей они могут участвовать, и что конкретно нужно для этого сделать. В их социальных сетях информация также распространяется относительно быстро и широко. Впрочем, и родители, относящиеся к среднему классу, жалуются на то, что информация о социальной помощи трудно доступна.

Как преодолеваются барьеры?

Теперь рассмотрим, что же делают семьи для того, чтобы преодолеть данные барьеры и эффективно использовать программы государственной поддержки. Обратим внимание на ресурсы и стратегии низкодоходных групп.

Как мы уже отмечали выше, материнский капитал, как и некоторые другие формы поддержки семей с детьми «работает» только при наличии у его получателей дополнительных финансовых ресурсов, с которыми его можно аккумулировать. Для низкодоходных групп это очень существенное препятствие. Однако они, по мере возможности, стараются, например, устроиться на работу, дающую стабильный доход, что позволяет обратиться за кредитом в банк (заметим, однако, что другие исследования показывают: женщин с детьми неохотно берут на работу, и зарплаты они получает ниже, чем мужчины или бездетные женщины).

Кроме того, чтобы экономить на съеме жилья и постепенно накапливать деньги на первый взнос, молодые семьи проживают совместно с родителями и с другими родственниками, хотя идеалом, как и в среднем классе, признается отдельное проживание с отдельными комнатами для детей. Семья становится, таким образом, многопоколенной и расширенной по факту, однако закон о МК не предполагает статьи трат, связанные с такой структурой домохозяйства и  воспитания детей.

В условиях, когда институциональные механизмы реализации программ поддержки семей слабо разработаны, а также ощущается явный недостаток информации, значимым ресурсом для использования мер государственной помощи является персонализированные отношения с  чиновниками. Мы обратили внимание на то, что в небольших поселениях граждане часто знают представителей социальных служб в лицо, по именам, имеют представление об их должностных позициях и репутациях.

Достаточно часто семьи имеют неформальный доступ к чиновникам, с которыми они знакомы сами или через посредников, «Свой» чиновник, как минимум, служит источником сведений об имеющихся видах государственной поддержки и правилах их получения. В ситуации же неясных и плохо работающих правил, возможность семьи участвовать в той или иной программе напрямую определяется сведениями и решениями, принимаемыми конкретным лицом, ответственным за реализацию данной меры поддержки.

При отсутствии неформального доступа к чиновникам важным является обладание особыми наступательно-агрессивными навыками взаимодействия с местной бюрократией. Умение отстаивать свою позицию в различных инстанциях, добиваться оформления нужных документов, проводить в жизнь принятые постановления – это ресурс, который помогает гражданам «выбить» полагающееся им по закону.

Жители небольших поселений демонстрируют такую активную индивидуализированную стратегию в борьбе за свои социальные права. Они обращаются в вышестоящие инстанции, опираясь на профессиональную поддержку юристов, или подают в суд. Приведем пример из беседы с женщиной, стремящейся получить участок в Ленинградской области в рамках социальной программы:

«Сам глава администрации в силах повлиять на решение наших таких чиновников, которые отказывают нам. То есть если он как-то повлияет на решение, то есть выдаст нам эту справку, поставит на очередь, нарежет участок или что-нибудь еще в этом роде, мы, конечно, не будем никуда обращаться, естественно. А если нет, то да, мы будем обращаться в суд». (Ленинградская обл., 30 лет).

В условиях нехватки информации о программах, когда правила участия изложены сложным юридическим языком, родители, умеющие работать с данным типом сведений, получают ряд преимуществ. Они не только лучше разбираются в льготах и пособиях, положенных им согласно закону, но и способны манипулировать мерами государственной поддержки для собственной выгоды. Приведем, в качестве примера, рассказ нашей информантки-экономиста о том, как она организовывала свой выход на работу после отпуска по уходу за ребенком:

«Я вышла в год (когда ребенку исполнился 1 год) на работу. При этом есть такое, скажем так, ходишь на работу – ты не получаешь уже пособие, ты зарплату получаешь. Но если я выхожу на работу не на полную ставку, тогда за мной сохраняется пособие. Я вышла в год на работу на 0,9 ставки, соответственно, я получала и зарплату, и пособие» (Ленинградская обл. 40 лет).

Таким образом, программы помощи семьям с детьми (и в частности, материнский капитал), имеют разные социальные эффекты в разных социальных стратах. Наше исследование показывает, что жестко определенные статьи расходования материнского капитала не учитывают разнообразные материальные потребности семей, находящихся в различных жизненных ситуациях.

В том формате, в котором программа действует в настоящее время, она может быть относительно эффективно использована, прежде всего, представителями образованного среднего класса. Именно этот социальный слой обладает достаточными материальными ресурсами, навыками работы с информацией и социальными сетями, необходимыми для того, чтобы установленные нормы государственной помощи семье могли реализоваться на практике.

Представители низкоресурсных групп, хотя они, возможно, и в большей степени заинтересованы в поддержке со стороны государства, испытывают трудности с преодолением тех барьеров, которые отделяют их от эффективного использования социальной помощи. Материнского капитала может хватить (или, по крайней мере, он ощутим в этом случае) на строительство небольшого дома в области.

Многие наши информанты выражали желание именно так потратить причитающуюся им сумму. Однако малоимущим родителям двоих или более детей, трудно преодолеть все бюрократические барьеры для оформления этой возможности, затем осуществить вложение относительно большой суммы денег, самостоятельно покрыть расходы на подготовку участка, подводку газа, электричества, а потом дождаться (или не дождаться) возмещения расходов.

Им это сложнее сделать это, чем обеспеченным людям превратить трехкомнатную квартиру в городе в четырехкомнатную улучшенной планировки, взяв ипотеку в банке или объединив собственные деньги с МК (впрочем, и это тоже далеко не просто см. публикацию Е. Бороздина, Е. Здравомыслова, А. Темкина «Материнский капитал: социальная политика и стратегии семей»).

В итоге, если посмотреть на программы социальной помощи семьям, особенно программу материнского капитала, из перспективы негородского жителя с низкими доходами (наиболее нуждающегося в поддержке государства), оказывается, что реальные потребности и возможности данной социальной группы учтены в государственных программах в гораздо меньшей степени, чем потребности более благополучных слоев населения.

Было бы лучше, если бы родители с детьми получили больше возможностей для расходования причитающихся им денег (например, на оплату лечения ребенка), а условия вложения МК были бы прозрачными, ясными и понятными для всех участников программы: как для получателей, так и для самих чиновников, обеспечивающих реализацию социальной поддержки. Только в этом случае можно надеяться на рост доверия граждан к российской социальной политике и реализующим ее структурам.

Материал подготовлен при поддержке Фонда Генриха Белля