Свой дом или образование - о выборе приоритетов социальной политики

(Опубликовано на Экспертном портале Высшей школы экономики "Opec.ru" 13 декабря 2012 года, http://www.opec.ru/1446375.html)

От редактора

Экономическая политика вся состоит из сложных дилемм. Просто потому, что не бывает так, чтобы всё, всем и сразу. Айзенман и Ной рассказали об одной из них: поддержка стремления людей стать собственниками жилья vs поддержки стремления людей к дешевому и хорошему образованию. Неудачное олицетворение первой политики – США, удачное олицетворение второй – Германия.

Штаты, ведомые своим культурным мифом, что наличие собственного дома – непременный атрибут личной свободы (стремление к которой – неотъемлемая часть национального самосознания), изо всех сил поддерживали ипотеку. Для жителей Германии хорошее образование – это как для рядового американца дом.

Переведенная ниже работа не свободна от недостатков. Исследование, по материалам которого написано эссе, еще не завершено. Авторы сказали, но не доказали, что нужно противопоставлять именно образовательную и жилищную политику. Для России актуальнее дилемма «учителя или пушки»: очередной трехлетний бюджет предполагает значительный рост расходов на оборону и безопасность, которые не увеличивают человеческий капитал, и стагнацию, если не снижение, расходов на образование и медицину. Еще одна актуальная дилемма для крупных городов – развитие общественного транспорта vs развития дорожной сети, которой в большей степени пользуется частный транспорт.

Айзенман и Ной наглядно продемонстрировали пагубность американской расстановки приоритетов, но толком не показали, каковы плюсы немецкой. Это предмет для отдельной работы. Но что они сделали точно – это визуализировали, как рост финансового сектора и субсидируемого государством рынка жилья приводит к своеобразному варианту «жилищной голландской болезни». Ею и заразились США, со всеми симптомами: рост реального курса доллара, потеря конкурентоспособности промышленности.

Рассматривать политику нужно с учетом стоящих за ней интересов. Активная роль государства на рынке жилья выгодна 30-40-летним (получатели ипотеки) и пожилым (рост стоимости жилья дает возможность в старости существовать на рентные доходы). Выгоду при этом получает средний класс – те, кто могут в зрелые годы взять ипотеку, а в пожилом возрасте – извлекать из своей собственности доход. Поддержка государством образования выгодна молодым и более бедным – детям из семей, которым трудно заплатить за образование. И тем, кто еще не родился, напоминают Айзенман и Ной.

Поэтому у образования такое слабое лобби. Пожилые имеют в государстве больший вес, чем молодые. Голоса тех, кому нужно расширение дорог, слышнее тех, кто выступает за общественный транспорт. Важно, наконец, что меры государства на жилищном рынке дают немедленный эффект. В нашем варианте можно отчитаться: за истекший год столько-то уволенных в запас военнослужащих получили ключи от квартир. Эффект от образования отсрочен. Поэтому по расходам на образование, наряду с другими индикаторами, можно измерять, насколько долгосрочны приоритеты экономической политики государства.

Борис Грозовский

О любопытном контрасте социальной политики между Германией и США: недвижимость или человеческий капитал

В годы, предшествовавшие мировому кризису, США уделяли огромное внимание субсидированию собственников жилья, а Германия – образованию и профессиональному обучению. Разница в приоритетах определила последующее развитие этих стран. Мы предлагаем экономический анализ ситуации.

Два подхода

До начала глобального кризиса США и Германия были доминирующими полюсами роста мировой экономики. Это определялось и высокими темпами роста, и размерами их экономик. При этом приоритеты этих стран в государственной политике в области жилья и образования были противоположными: власти США считали более важным первую сферу, а правительство Германии – вторую.

Поддержку покупателям жилья США оказывали при помощи льготных налогов на жилую недвижимость и ипотеку, субсидирования квазигосударственных организаций (Fannie Mae, Freddie Mac), помогающих ипотечному кредитованию. Наоборот, ассигнования на образование (дошкольное, начальное, среднее, профессиональное и высшее) со временем уменьшались.

В 2012 году налоговый вычет процентов по ипотеке, по оценке The Tax Policy Center, будет стоить бюджету $609 млрд Еще одна налоговая льгота (чистый вмененный рентный доход, рассчитываемый в случае, когда собственник жилья проживает в нем) стоит бюджету почти $303 млрд. Эти две льготы достигают 6% ВВП и являются одними из крупнейших в налоговой системе США¹. Наоборот, по отношению к образованию налоговая система является нейтральной [не субсидирует и не «наказывает» его получателей – прим. ред.].

В Германии, наоборот, государство не субсидирует собственников жилья. Но здесь сильнее (по сравнению с США) развит рынок аренды недвижимости. В Германии оказывается мощная поддержка качественному и недорогому образованию. Профессиональные учебные заведения хорошо оснащены. Для этого используются и государственные, и частные средства. В Германии стараются подготовить рабочих к вызовам, с которыми они столкнутся на современном рынке труда.

Сравнивать затраты на медицину и образование в разных странах нужно с учетом их качества. Государство тратит на образование в Штатах и Германии примерно одинаковую сумму (4,8% ВВП против 4,6%), а частные расходы выше в США (1,6% ВВП против 0,9%). Суммарные расходы на образование в США, таким образом, выше на 1% ВВП. Но качество образования выше в Германии. По естественным наукам и математике (PISA, 2009) немецкие школьники существенно превосходят американских и показывают результаты выше среднего в ОЭСР, а американские – ниже. О неэффективности расходов на образование в США см.². Хотя США на одном из первых мест по доле лиц, получающих высшее образование, система немецких госуниверситетов выигрывает в плане доступности. То же самое можно сказать о профобразовании.

Рынок жилья: основные тенденции (1994-2006 гг.)

До начала мирового финансового кризиса доля собственников жилья в США росла. С 64% в 1994 г. она повысилась к середине 2000-х годов до 69%. Сейчас эта цифра составляет 66% и продолжает снижаться. Наоборот, в Германии доля домовладельцев стабильна (около 40%), и это один из самых низких показателей в Европе.

Результат столь разной политики для рынка жилья показывает динамика цен на недвижимость (график 1). До финансового кризиса, за 1994-2006 года, цены на жилье в США выросли в 2,15 раза. А в Германии они упали на 4%.

График 1. Где выросла цена жилья (1994=100)

Источник: Aizenman J., Jinjarak Y. (2009). «Current account patterns and national real estate markets», Journal of Urban Economics, 66(2): 75-89.

Бум на рынке недвижимости США нельзя объяснить только льготным налогообложением ипотеки. Небывалый подъем и последующий спад на рынке недвижимости был обусловлен сочетанием этой политики и других факторов:

1. резко снизилась доля сбережений (в отношении к стоимости жилья), которыми должен располагать получатель ипотечного кредита,
2. выдача ипотечных кредитов ускорилась за счет их перепродажи на вторичном рынке,
3. на ипотечном рынке изменилась роль банков – они, по сути, превратились в работающих за комиссию агентов³,
4. снизились процентные ставки,
5. распространились «рекламные», ультральготные (teaser) процентные ставки на начальный период выплаты ипотеки, призванные привлечь второсортных заемщиков (потом ставки вырастают до нормального уровня),
6. к началу 2000-х гг. домохозяйства, игнорируя предупреждение Роберта Шиллера⁴, поверили, что цены на недвижимость будут вечно расти,
7. на ипотечный рынок был распространен соблазнительный призыв Алана Гринспена из речи 1997 г.: стабильность рынка – забота не регулятора, а частных рыночных сил.

В 2002 и 2004 гг. Джордж Буш-младший провозгласил рост доли собственников жилья одной из основных целей экономической политики, выдвинув специальную программу «Общество собственников жилья». Президент призывал строительную и финансовую индустрию снизить разрыв между уровнем домовладения у американских меньшинств и остальных граждан.

Уровень процентных ставок в Германии был сопоставим с американским. Но большинство других факторов, сыгравших роль в США, в Германии не работали. В результате цена недвижимости там в номинальном выражении не выросла, а в реальном – существенно снизилась.

Промышленность: основные тенденции (1994-2006 гг.)

Снижение доли промпроизводства в структуре ВВП – черта глобальной экономики последних десятилетий. Однако уровень и динамика сокращения доли промышленности в ВВП в разных странах сильно различаются (см. график 2). До начала кризиса доля промышленности в ВВП составляла в США около половины от уровня Германии. В течение 15 лет перед кризисом (годы после объединения Европы) доля промышленности в немецком ВВП не менялась, а в США снижалась все 15 лет.

График 2. Доля промышленности в ВВП (100% = 1)

Источник: ОЭСР, база данных STAN

Экономическая политика США предполагала льготный режим для инвестиций в жилье, а не в человеческий капитал и профобразование. Быстрый рост реальных цен на недвижимость там сопровождался резким сокращением доли промпроизводства в ВВП.

Германия не столкнулась с пузырем на рынке недвижимости и сохранила устойчивую долю промышленности в ВВП на фоне активного экономического роста (график 3). Мы полагаем, что между быстрым ростом реальных цен на недвижимость и снижением доли производства в ВВП в разных странах есть четкая взаимосвязь.

График 3. Динамика подушевого ВВП, в постоянных ценах 2005 года, $ тысяч, по паритету покупательной способности

Источник: World Bank, база World Development Indicators

Пост-фактум понятно, что выбранная властями США комбинация мер не сработала так, как предполагалось. Нет четких данных, что субсидирование собственников жилья (в отличие от образования) привело к более справедливому распределению доходов и снижению уровня бедности. Коэффициент Джини в Германии ниже, чем США, примерно на 10 п.п., и эта разница перед кризисом выросла. Кризис 2008-2009 годов показал, что поддержка собственников жилья чревата падением доходов населения, поскольку усиливает вероятность образования пузыря на рынке недвижимости.

Взаимосвязи

Два рассматриваемых приоритета в экономической политике – рынок жилья и инвестиции в человеческий капитал – не обязательно связаны друг с другом. Тем не менее мы считаем, что такая связь есть⁵. Она проявляется несколькими способами.

1. Бюджетные ограничения. Размер бюджета ограничен, и тратить более 5% ВВП на поддержку рынка жилья за счет налоговых преференций и субсидий – значит отказаться от повышения расходов на образование. Впрочем, в США проблема не в сокращении ассигнований на образование, а в их посредственных результатах. Это может объясняться системными проблемами в области контроля за качеством образования, характерными для разросшихся и не обладающих единством образовательных систем. Повысить контроль за качеством, вероятно, можно с помощью централизации системы образования и эффективной политики кнута и пряника.

2. Регрессивное перераспределение субсидий. Субсидии для домовладельцев регрессивны [чем богаче человек, тем большую субсидию он получает – прим. ред.]. С ростом таких субсидий лоббистские возможности тех, кто заинтересован в бюджетной поддержке образования, сокращаются. Ведь рост доли домовладельцев и повышение цен на жилье делает власти менее склонными увеличивать расходы на образование. Владельцы дорожающей недвижимости могут позволить себе платить за обучение в частных учебных заведениях, они не заинтересованы в росте бюджетных расходов на государственное образование.

Есть и другие факторы. Собственники жилья могут быть озабочены качеством обучения лишь в конкретной, расположенной поблизости школе. Те, кто снимает жилье и не привязаны к месту, больше обеспокоены общим уровнем образования в регионе. Далее, субсидии для домовладельцев сильнее помогают богатым и старшему поколению, что способствуют росту политического влияния тех, кто меньше заинтересован в доступности образования. Поэтому рост числа собственников жилья снижает энергичность запросов на финансирование образования.

3. Неправильное истолкование индикаторов рынка жилья. Власти могут неправильно истолковывать значение роста числа домовладельцев. Политика, направленная на снижение уровня неравенства и бедности, (если это и вправду является целью политики), считается успешной, когда собственников жилья становится больше. Это снижает необходимость ради уменьшения неравенства инвестировать в образование (например, в обучение рабочих – тех, кто находится у нижней границы в системе распределения доходов). Возможно, именно поэтому жилищная политика администрации Буша в 2000-х годах пользовалась поддержкой обеих партий. Республиканская программа «Общество собственников жилья» была, кроме прочего, направлена на то, чтобы сделать нижнюю часть среднего класса более дружественной к финансовым рынкам (см. об этом в книге Рагурама Раджана «Fault Lines: How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy»).

4. Разные приоритеты. Различия в политике Германии и США могут говорить о том, что власти этих стран преследуют разные политические цели. Относительно низкие показатели числа домовладельцев в Германии – результат стремления властей поддержать семьи с низкими доходами за счет масштабной программы социального жилья. В данном случае относительно низкое число собственников жилья и высокое качество профобразования – результат целенаправленной политики по снижению уровня бедности и неравенства. Американские власти не разделяли этих устремлений, их больше интересовала поддержка на выборах со стороны среднего класса.

В 1994-2006 гг. рынок жилья Японии повторяет динамику рынка Германии, а доля промышленности в ВВП, как и в Германии, не меняется. Наоборот, Великобритания повторяет опыт США и на рынке недвижимости, и в плане снижения промышленности в ВВП. Динамика рынков жилья США и Британии напоминает «голландскую болезнь», когда укрепление реального курса валюты и рост ренты в секторе услуг (в финансовом секторе США и Великобритании) снижает конкурентоспособность промышленности. Есть, впрочем, и другое возможное объяснение: динамика рынков недвижимости отражает демографические процессы (Германия и Япония стареют быстрее, чем США и Британия).

Чем объясняется приверженность США сомнительной политике?

Масштабное субсидирование рынка жилья в 2000-х гг. поддерживали и республиканцы, и демократы. И все же непонятно, почему эта неэффективная политика проводится столь долго. Если во время дефицита налоговых поступлений приходится выбирать, какой сектор экономики нуждается в поддержке в размере 6% ВВП, то почему жилищный сектор предпочтительнее школьного образования и профессионального обучения? Ведь экономическая теория полна аргументов о том, почему инвестиции в человеческий капитал и образование полезнее капвложений в кирпичи и минометы.

Устойчивая приверженность США этой политике может объясняться динамическим воздействием субсидирования собственников жилья. Решение субсидировать домовладельцев дает моментальный положительный эффект для строительного сектора и покупателей жилья. Со временем эта политика генерирует вокруг себя все большее число сторонников, ведь отмена поддержки приведет к убыткам домовладельцев и строительного сектора.

Наоборот, инвестиции в человеческий капитал и профобразование приносят плоды как отдельным людям, так и социальной сфере в целом спустя долгие годы. Отказ от этой политики может способствовать росту квазиренты, получаемой старшим поколением. А оно имеет большее влияние на политику, чем молодые и еще не родившиеся люди.

Джошуа Айзенман – профессор экономики University of California Santa Cruz, исследователь NBER

Илан Ной – профессор University of Hawaii and Victoria Business School (Новая Зеландия).

Оригинальный текст. Переведено с разрешения CEPR

¹ История американских жилищных субсидий изложена в работе Bourassa S.C. и Grigsby W.G. «Income tax concessions for owner occupied housing» (Housing Policy Debate, 2000, 11 (3), 521-546)
² Hanushek, E.A. «The Difference is Teacher Quality»: in Weber K. (ed.), Waiting for "Superman": How We Can Save America’s Failing Public Schools. New York: Public Affairs, 2010, pp. 81-100
³ Mian, A.R., Sufi A. (2009). «The Consequences of Mortgage Credit Expansion: Evidence from the US Mortgage Default Crisis», Quarterly Journal of Economics, 124:1449-1496.
⁴ Shiller, R. (2000). Irrational Exuberance, Princeton University Press (2nd edition, 2005).
⁵ Aizenman J., Noy I. (2012) «The contrast of public policies between Germany and the US: Real estate versus human capital», work in progress.