Современная пронаталистская политика в России в сопоставлении с политикой 1980-х годов

Максим АКИШЕВ
Факультет МЭиМП НИУ ВШЭ, 5-й курс

В данной работе рассматриваются различные аспекты российской государственной политики в области семьи. Акцент будет сделан на эффективности мер пронаталистской политики, а также на отечественном историческом и зарубежном опыте по укреплению института семьи и повышению рождаемости. Во второй части работы на основании проведённого исследования будет сделан анализ современной пронаталистской политики Российского правительства, главным образом, в сопоставлении с семейной политикой советского руководства 80-х годов минувшего века.

Под «пронаталистской политикой» я понимаю, прежде всего, часть государственной социальной политики, которая представляет собой систему мероприятий, реализуемых государством через его органы в отношении института семьи, направленную на решение демографических проблем страны посредством увеличения рождаемости. Следует отметить, что сам термин «семейная политика» появился в отечественной практике в конце 1980-х годов в ходе реализации советским руководством комплекса мер по стимулированию рождаемости в стране¹.

Советская семейная политика 1980-х годов была утверждена постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 22 января 1981 года². Она претворялась в жизнь поэтапно. Выделяя самое основное, отмечу, что в два раза (с 1,5 до 3 лет) были увеличены отпуска по беременности и родам, а также по уходу женщины за ребёнком; родителю было гарантировано право на неполную занятость или надомный труд; женщине с ребёнком до 14 лет предоставлялся гибкий часовой или недельный график; социальные алименты одиноким матерям. Более того, проводимая политика предусматривала целый ряд льгот многодетным матерям³. Добавлю, что в 1990 году система была усовершенствована вводом единого семейного пособия на детей в возрасте от полутора до 6 лет.

Основываясь на приведённых в табл.1 данных, можно сделать выводы о результатах демографической политики советского правительства в 1980-е годы.

Таблица 1. Оценка дополнительного числа рождений, полученного в 1981-1990 годах в результате действия мер семейной политики

Источник: С.В.Захаров «Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в 1980-х годах» // "SPERO" №5, осень-зима 2006, с. 33-69 (таблица 2). Ссылка на электронную версию статьи - http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0309/analit01.php

На мой взгляд, главным эффектом предпринятых мер являлось дополнительное число рождений в стране. Анализируя приведённую выше таблицу, нужно обратить внимание на следующий момент: 2 млн. 280 тысяч человек (разница фактического и гипотетического числа рождений) являются лишь условным эффектом данной политики. Следует учитывать, что в ответ на предложенные меры социальной политики целый ряд поколений сдвинули сроки рождений детей в сторону более раннего возраста. Вследствие этого была достигнута крайне высокая концентрация рождений на коротком промежутке времени. Вслед за необычно быстрым исчерпанием потенциала (числа женщин, имевших намерение родить ребенка), неизбежно должен следовать резкий провал годовых показателей рождаемости, с чем Россия и столкнулась в 1988-1993 годах.

Дабы постараться определить точное число дополнительных рождений вследствие реализованных государством мер, оценим имеющиеся данные. Фактическое суммарное число рождений у поколений 1948-1960 годов рождения за весь репродуктивный период составило 29 млн. 180 тыс., а гипотетическое — 28 млн. 136 тыс. Соответственно эффект политики можно оценить в размере 1 млн. 44 тыс. дополнительных рождений, или в 3,6% от фактического числа рождений. Графически эффект пронаталистской политики советского руководства в 1980х годах продемонстрирован на рис 1.

Рисунок 1. «Итоговая рождаемость поколений накопленным итогом к указанным возрастам».

Источник: С.В.Захаров «Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в 1980-х годах» // "SPERO" №5, осень-зима 2006, с. 33-69 (рисунок 7). Ссылка на электронную версию статьи - http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0309/analit01.php

Лично мне итоги советской пронаталистской политики советского руководства в исследуемый период видятся положительными, поскольку они способствовали увеличению рождаемости в стране, хотя эффект от предпринятых тогда мер следует признать достаточно скромным. С другой стороны, их следствием, кроме всего прочего, являлось изменение календаря рождений у реальных поколений⁴. А именно: произошло снижение возраста материнства, сокращение интервалов между рождениями. Наблюдавшийся и до политики тренд к омоложению рождаемости в стране значительно усилился. Всё это, в конечном счёте, выразилось в неизбежном падении годовых показателей рождаемости в последовавший за этим период (с начала 1990-х годов). Как следствие, наша страна слишком резко вошла в полосу отрицательного естественного прироста. Следует отметить, что переход к негативной динамике численности населения был неизбежен при любом социально-экономическом и политическом раскладе, поскольку был заложен предшествующей долговременной эволюцией рождаемости. Таким образом, можно утверждать, что пронаталистская политика 1980-х годов в определённом смысле способствовала формированию столь негативной демографической ситуации в нашей стране в 1990-е годы. В эти годы была предпринята попытка дальнейшего развития данной политики, однако задуманный проект не был реализован в связи с экономическими проблемами, с которыми столкнулась тогда наша страна. Социальная поддержка семей стала крайне незначительной, ровно, как и размер выделяемых государством пособий с учётом падения уровня жизни населения⁵.

А сейчас хотелось бы более подробно остановиться на современной семейной политике, реализуемой в нашей стране. Хотя одна из ключевых мер по стимулированию рождаемости в стране, родовой сертификат (документ, на основании которого производится оплата медицинской помощи женщинам в период беременности и родов), был учреждён ещё в 2006 году⁶, лично я считаю, что именно 2007 год следует рассматривать как начало новой российской политики в этой сфере. Именно в 2007 году государство впервые в отечественной истории открыто провозгласило пронаталистский характер своей семейной политики. Был введён целый комплекс важнейших мер по поддержке материнства, реализуемый и по сей день. Одной из основных стало введение материнского капитала. Он предполагает выдачу сертификата стоимостью  250 тыс. руб. (с учётом ежегодной индексации на 2012 год его размер составил 387,6 тыс. рублей) за рождение или усыновление второго ребенка, предназначенных для инвестиций в образование детей, улучшение жилищных условий или пенсионные накопления матери. Указом предыдущего Президента РФ В.В.Путина от 9 октября 2007 года была принята Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года. Данная политика направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, сохранение и укрепление здоровья населения, и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране⁷.

Следует заметить, что, учитывая накопленный мировой опыт, большая часть стран, к настоящему моменту выразивших озабоченность низким уровнем рождаемости своего населения⁸, не формулирует цели своей семейной политики как явно пронаталистские. Основные её задачи, как правило, концентрируются на следующих направлениях: создание благоприятного социального климата в семье, финансовая поддержка семей, а также содействие равенству между мужчиной и женщиной в исполнении ими семейных и профессиональных функций. До сих пор очень немногие страны мира открыто высказались о необходимости стимулировать рождаемость (Италия, Австралия). Ряд учёных, исследовав влияние семейных пособий на рождаемость, пришли к выводу, что их увеличение на 25% ведёт к увеличению коэффициента суммарной рождаемости на 0,07⁹. Многие исследователи отмечают¹⁰, что в современной Европе наиболее высокая рождаемость характерна для тех стран, которые поддерживают наиболее гибкую и разностороннюю систему мер социальной политики. Также делается вывод, что более важны не прямые выплаты домашним хозяйствам, а инвестиции в создание условий, позволяющих родителям сочетать работу с материнством или отцовством.

Считается, что говорить о связи между государственной политикой и рождаемостью можно лишь тогда, когда речь идёт о долговременном воздействии стимулирующих мер на репродуктивное поведение. Я считаю, что реализуемые сегодня пронаталистские меры дадут определённый положительный результат (это видно уже сейчас), однако в целом я прогнозирую их эффект как «скромный» и даже «недостаточный». Дело в том, что для того, чтобы обеспечить хотя бы простое воспроизводство населения, требуется огромная концентрация усилий на длительном интервале времени. В этой связи видится проблематичным осуществление целей, поставленных в Концепции демографической политики России: увеличение рождаемости в 1,5 раза к 2025 году за счёт рождения в российских семьях вторых и последующих детей (иными словами, увеличение коэффициента суммарной рождаемости с 1,3 до 1,95). Как свидетельствует исторический и международный опыт, за столь короткий срок и только мерами социальной политики, реализация подобных целей нигде не увенчалась успехом.

Хотел бы обратить внимание на особую проблему, с которой сталкивается российское государство в ходе реализации пронаталистских мер. Многие исследователи даже называют её чуть ли не особенностью «национального характера». Я бы охарактеризовал эту проблему как «психологическую» или «проблему ментальности». Дело состоит в том, что такие факторы как: недостаточная осведомленность населения о социальных программах и услугах, недоверие к государству, ограниченный горизонт планирования собственного поведения, различия в потребностях в детях могут сказываться на ответных реакциях населения на предлагаемые государством меры поддержки семей. Это, на мой взгляд, характерная трудность для всех стран. Однако в ходе изучения различного материала к написанию данной работы, меня поразил феномен отечественной действительности.

Динамика показателей рождаемости в 2007-2008 гг. свидетельствовала о том, что население откликнулось на предложенные государством меры поддержки семей с детьми ростом вторых рождений. Однако сравнение репродуктивных намерений женщин в обследованиях 2004 и 2007 гг. значимого прироста желающих родить ребенка не выявило. Одно из возможных объяснений кроется в низкой осведомленности людей о том, что им предлагает государство. Почти треть (29%) опрошенных ничего не слышали о демографической программе государства и новых мерах поддержки семей с детьми. Пятая часть респондентов имела слабое представление о действиях государства. В результате, половина населения, по сути, оказалось не в курсе принимаемых мер. Из данных таблицы 2¹¹ мы можем судить об уровне осведомлённости различных категорий населения демографической политикой, реализуемой в стране.

Таблица 2. Доли респондентов, имеющих хорошую и плохую осведомленность о демографической программе государства, в разрезе возраста и уровня дохода домохозяйства, %

Источник: О.В. Головляницина и Е.Б. Синявская «Новые меры семейной политики и население: будет ли длительным повышение рождаемости?». Таблица 1. Ссылка на электронную версию статьи -  http://www.demoscope.ru/weekly/2010/0421/analit01.php

Проведённое исследование доказало, что о мерах правительства в сфере семейной политики лучше осведомлены наиболее образованные и наиболее обеспеченные респонденты средних лет. Самый высокий уровень информированности о демографической программе государства наблюдается у лиц 30-39 лет, имеющих высшее образование и доходы не ниже среднего уровня. Именно в этой группе можно ожидать осознанную, рационализированную реакцию на усиление государственной поддержки семей с детьми. Вместе с тем, беря во внимание карьерные устремления  и специфику жизненных приоритетов данной категории населения, у меня вызывает определённые сомнения, что они действительно готовы откликнуться на комплекс мер, предложенный российским правительством. Однако не вызывает сомнений, что эффективность предпринимаемых государством мер в любой области (и сфера поддержки семей и стимулирования рождаемости не является исключением) напрямую зависят от осведомленности граждан в отношении того, что вообще происходит в сфере семейной политики. Исследователи делают также и другой вывод: данная эффективность также зависят от рисков и глубины бедности домохозяйств¹². Несмотря на то что предложенные меры семейной политики прежде всего призваны компенсировать затраты на детей в бедных домохозяйствах, именно там, скорее всего, накопилось больше всего претензий к государству.

Проведённое исследование позволяет утверждать, что существует несоответствие между отношением населения к политике в целом и ее ожидаемым воздействием на личное репродуктивное поведение отдельных граждан. По всей видимости, здесь мы сталкиваемся с высокими патерналистскими ожиданиями населения, когда оно перекладывает ответственность на государство и не готово самостоятельно преодолевать свои трудности. А ведь именно личная готовность граждан нашей страны реагировать на политику, прежде всего, связана с характером репродуктивных намерений. Более того, демографы выделяют существенные различия в характере репродуктивного поведения и в реакции на меры государства в сфере увеличения рождаемости у различных подгрупп населения страны¹³.

На основе проведённого демографического исследования я бы назвал отношение граждан России к реализуемой в наши дни семейной политике как «сдержанное» или даже как «лишённое доверия». С одной стороны, мы наглядно видим, что почти половина респондентов убеждены в эффективности мер, принимаемых правительством¹⁴. Но это лишь пустые слова как будто отрешённых от проблемы людей, поскольку они сами не готовы принимать государственную помощь в том виде, в котором она предлагается сейчас, идти на определённые риски, что-то менять в своей жизни. В том случае, когда речь заходит о них самих, оказывается, что предложенных мер недостаточно для изменения их собственного репродуктивного поведения. Из этого можно сделать следующие выводы. В определённом смысле мы являемся свидетелями разрыва между государством и обществом, присутствующего недоверия, чувства нестабильности, которые не преодолёны и по сей день. Можно сделать предположение, что наши соотечественники выжидают, наблюдая за дальнейшим развитием ситуации в стране в целом и будущим мер пронаталистской политики, в частности. Мне видится, что для того, чтобы государству удалось осуществить задачу долгосрочного повышения рождаемости, необходимым условием является убедить граждан в устойчивом и последовательном характере предпринимаемых мер, соблюдая данные ранее обещания и по возможности постоянно наращивая вовлекаемые ресурсы.

Сопоставляя советскую семейную политику 1980-х годов с современными пронаталистскими мерами российского правительства, я вижу много общих черт в аспекте предпринятых мер. В начале своей работы я упомянул о мерах по стимулированию рождаемости, предпринятых советской властью. С 2008 года уже в современной России начала реализовываться масштабная система материальной поддержки семей с детьми. Она складывается из схожих компонентов: выплата ежемесячных пособий по уходу за ребёнком до 1,5 года, ограничение размера родительской платы за содержание ребёнка в государственных и муниципальных учреждениях, а также из различных компенсаций родителям. Государство также ввело родовые сертификаты и материнский капитал, реализуются и другие меры. Таким образом, можно сделать примечательный вывод, что, несмотря на различия в идеологии, способе производства и прочем, меры пронаталистской политики тогда и сейчас очень схожи. Они ориентированы, главным образом, на материальную поддержку семей с детьми.

Вместе с тем, следует отметить, что едва ли не ключевым препятствием к реализации мер по стимулированию рождаемости в нашей стране на протяжении почти 20 последних лет являлась именно недостаточность бюджетного финансирования подобных программ. Данная проблема была очевидна вплоть до 2007 года. Лишь на современном этапе государство выделило очень существенные средства. Хотя и на сегодняшний день доля всевозможных семейных пособий в ВВП России не превышает 0,5% (без учёта материнского капитала, который начал действовать с 2010 года). Это достаточно низкий показатель в сопоставлении с большинством государств Западной Европы¹⁵. Но главная угроза мне видится совсем в другом – наше правительство смогло позволить себе существенное увеличение расходов в этой области лишь в период экономического роста, вызванного относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и высокими ценами на энергоносители. Но эффективность пронаталистских мер определяется их долгосрочной и последовательной реализацией. В этой связи, вложение значительных экономических ресурсов необходимо на протяжении длительного периода времени. А с этим в нашей стране, я считаю, есть проблемы. Долгосрочность проводимой политики может быть «урезана» в свете экономического кризиса. Справедливости ради стоит отметить, что в пересмотренной Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года¹⁶, предусмотрен уровень расходов на эти цели 2% ВВП до 2015 года и 3% ВВП к 2020 году. Но ведь и она не гарантирует того, что все прописанные там цифры воплотятся в необходимое нашей стране число дополнительных рождений. Мне кажется, что опыт СССР 1980-х  годов наглядно продемонстрировал особую важность именно долгосрочной и последовательной реализации мер пронаталистской политики. В противном случае, негативный эффект подобных мер может в будущем даже превзойти положительные краткосрочные результаты семейной политики. Вспомним хотя бы 1990-е годы.

Международный опыт ясно указывает на необходимость  постоянно наращивать выделяемые на семейную политику средства, хотя даже это не является гарантией результата. Многие развитые западноевропейские государства уже ни одно десятилетие реализуют пронаталистскую политику (а их экономические возможности уж точно не меньше российских, а рынок социальных услуг точно развит лучше). Тем не менее, ни одна из этих стран не может достичь повышения уровня рождаемости, обеспечивающего хотя бы простое воспроизводство населения. Рост численности населения большинства указанных стран достигается исключительно за счет опережающего роста продолжительности жизни и положительного сальдо миграции¹⁷.

Ещё одну важную проблему я вижу в несовершенстве российского законодательства в целом, и семейного, в частности. Семья в России на законодательном уровне не рассматривается как социальная единица, у неё нет прав как у основополагающей «ячейки общества»; закреплены лишь права отдельных членов семьи. К сожалению, российская государственная политика в отношении института семьи не носит системного характера¹⁸.

На основании советского и зарубежного опыта планирования и реализации пронаталистской политики, я считаю, что исключительно финансовые, материальные инструменты неспособны дать желаемого результата. Об этом пишут и многие отечественные исследовавтели¹⁹. Государственная политика в отношении институтов семьи и рождаемости должна носить долгосрочный и системный характер. Более того, смею высказать предположение, что поддержка семей с детьми не должна ложиться целиком и полностью на плечи федерального центра. Это, в первую очередь, неэффективно, особенно в случае со страной, у которой пока ещё 143-миллионное население²⁰ и которая раскинулась на площади более 17 млн. кв.км. Где, как не в России, я полагаю, подобная политика должна обеспечиваться и претворяться в жизнь на региональном и муниципальном уровнях. Федеральный центр должен сделать всё возможное, чтобы не «переложить бремя на провинцию», а сконцентрировать свои усилия на создании эффективного механизма, который бы позволил обеспечить максимально индивидуальный, и, следовательно, более эффективный подход к решению проблемы каждом отдельном регионе, субъекте и даже муниципалитете. Требуется комплексный подход к проблеме, ориентированный на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, инструменты семейной политики, применяемые правительством, должны быть чрезвычайно гибкими; подбираться и трансформироваться адекватно условиям времени.

Приложения

Приложение 1. «Кривая нетто-коэффициента воспроизводства за последние полвека»

Расшифровка графика: эффект смещения «календаря рождений», вызванный мерами семейной политики советского правительства 1980х годов, привёл к росту рождаемости в середине 1980-х годов, а также повлиял на показатель воспроизводства населения. А.Вишневский принимает за первый поворотный момент в новейшей демографической истории России 1964 год, когда падение нетто-коэффициента воспроизводства населения России пересекло линию замещения поколений. Заметим, что в этом же году кривая смертности стала ползти вверх, об означив движение к сегодняшней крайне низкой продолжительности жизни граждан России. Период Х, как отмечает А. Вишневский, есть характерный резонансный всплеск, вызванный положением дел в стране в 1980-е годы: медленный, рывками подъем. Обращает на себя внимание тот факт, что обрушение показателя воспроизводства населения началось задолго до распада СССР. Период Y - делится на две политические эпохи: эпоху Ельцина, когда неопределенность росла, и социально-экономическое положение большинства населения страны ухудшалось; и эпоху Путина - когда вертикаль власти укреплялась, социально-экономическое положение улучшалось, оптимизм населения медленно, но рос.

Источник: С. Градировский. «Десять проблем управления демографической политикой», 30 апреля 2008 года http://www.polit.ru/analytics/2008/04/29/dempolitic.html или в журнале «Демоскоп Weekly» по адресу: http://www.demoscope.ru/weekly/2008/0331/analit01.php

Приложение 2. Оценка респондентами влияния различных мер семейной политики на их личные планы иметь или не иметь детей», в процентах (%) от числа опрошенных

Источник: О.В. Головляницина и Е.Б. Синявская «Новые меры семейной политики и население: будет ли длительным повышение рождаемости?» под научной редакцией С.В. Захарова, Т.М. Малевой, О.В. Синявской; Независимый институт социальной политики, Москва: НИСП, 2009. С. 205-246. Ссылка на статью в журнале «Демоскоп» - http://www.demoscope.ru/weekly/2010/0421/analit01.php

¹ Шестнадцатый ежегодный демографический доклад «Население России 2008» под редакцией А.Г. Вишневского, ГУ-ВШЭ, Москва, издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010 год, с. 164-186.
² С.В.Захаров «Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в 1980-х годах» // "SPERO" №5, осень-зима 2006, с. 33-69. Ссылка на электронную версию статьи -   http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0309/analit01.php
³ Многодетными матерями с 1981 года стали считаться женщины уже не с 4, а с 3 живыми детьми
⁴ См. Приложение № 1
⁵ Шестнадцатый ежегодный демографический доклад «Население России 2008» под редакцией А.Г. Вишневского, ГУ-ВШЭ, Москва, издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010 год. С. 164-186.
⁶ Елизаров В.В. «Политика экономической поддержки семей с детьми: проблемы реализации и пути совершенствования». Опубликована в книге: Демографическое развитие России: проблемы и перспективы. Материалы научной конференции "Ломоносовские чтения 2007", Москва, МАКС Пресс. 2007. Ссылка на электронную версию статьи - http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0309/analit03.php
⁷ Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года от 9 октября 2007 года. Ссылка на источник в электронном виде - http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/koncepciya/koncepciya25.html
⁸ В Германии, по данным на 2011 год, уровень рождаемости составил 1,36, в Италии и Испании – 1,40, в Венгрии данный показатель составил 1,32. Ссылка на источник в электронном виде - http://www.loccidentale.it/node/111213
⁹ Gauthier A., Hatzius J. «Family benefits and fertility: an economic analysis» в научном журнале «Population Studies» от 1997 года
¹⁰ Tomas Sabota «Reproductive Decision-Making in a Macro-Micro Perspective (REPRO). Synthesis and Policy Implications», January 2011. Ссылка на источник в электронном виде - http://www.ined.fr/fichier/t_telechargement/41500/telechargement_fichier_fr_repro_rapport.final.pdf
¹¹  Данная выборка включает женщин до 40 лет, мужчин с партнершами до 40 лет.
¹² О.В. Головляницина и Е.Б. Синявская «Новые меры семейной политики и население: будет ли длительным повышение рождаемости?» под научной редакцией С.В. Захарова, Т.М. Малевой, О.В. Синявской; Независимый институт социальной политики, Москва.: НИСП, 2009. С. 205-246. Ссылка на электронную версию статьи -  http://www.demoscope.ru/weekly/2010/0421/analit01.php
¹³ Там же.
¹⁴ Приложение № 2.
¹⁵ Правительство Германии тратит на каждого ребёнка в общей сложности порядка €150 тысяч (см. электронную версию статьи -  http://www.demoscope.ru/weekly/2011/0473/gazeta04.php)
¹⁶ Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Проект Министерства экономического развития Российской Федерации от мая 2007 года.
¹⁷ С. Градировский «Десять проблем управления демографической политикой», 30 апреля 2008 года. См электронную версию статьи - http://www.polit.ru/analytics/2008/04/29/dempolitic.html
¹⁸ «Концепция семейной политики поможет решить демографическую проблему в России». См. электронную версию статьи на сайте информационного агентства REGNUM, 24.04.2008. http://www.regnum.ru/news/990183.html
¹⁹ Е. Ярская - Смирнова  «Ценностно-символическое пространство семейной политики»,  Демоскоп Weekly, февраль 2010 года, №409-410.  http://www.demoscope.ru/weekly/2010/0409/analit05.php
²⁰ Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации (Росстат) http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/