… о городах в России

Россия нуждается в новой градостроительной политике. Ее приоритетом должно стать высокое качество городской среды

На прошедшем недавно Тульском экономическом форуме, посвященном городам, министр регионального развития Виктор Басаргин выступил с необычной речью. Нет, он, конечно, сказал о миллионах квадратных метров, которые должны построить в 2020 году. Но кроме этого он сделал "программное заявление" на тему градостроительства: "Государство должно вернуть себе роль в градостроительной сфере... Цель нашей политики - город, где обеспечена гармония с природой, где человеку можно комфортно трудиться, совершенствоваться как личности, отдыхать и развлекаться..."
Слова не сказать чтобы революционные, но ждали их от власти давно. Ведь государство на двадцать лет забыло о городах. За эти годы они стали ареной спекулятивного девелопмента, но построенные квадратные метры счастья не принесли. В то время как лучшие города мира последовательно реализовывали стратегии улучшения качества жизни, российские шли в другом направлении. Они все сильнее увязали в пробках и других проблемах, становясь третьим миром.
Заявления министра очень хочется трактовать как поворот к новой градостроительной политике. Ведь российские города давно нуждаются в гуманизации. Низкая комфортность городской среды - это уже не просто постоянно растущее отставание от Запада, а угроза существованию страны.

Двадцать лет деградации
Ситуация с российскими городами очень специфична. В большинстве своем мы имеем советские города, построенные в социалистической парадигме. К примеру, Москва на 90% построена за последние пятьдесят лет. Принципы их устройства - микрорайонный подход, жесткое функциональное зонирование на спальные жилые районы и места для труда, неразвитость общественных пространств - не очень адекватны современности. Но к сложнейшей задаче трансформации социалистического города приступить не успели. Российские города попали из "огня да в полымя" - из социализма в неолиберальный шторм.
Государство ушло из градостроительства, оставив поляну частным игрокам. Доходило до абсурда: в 1990-е в Москве частные девелоперские компании сами финансировали и рисовали проекты реконструкции целых районов. Главным критерием для таких разработок была, естественно, максимальная прибыль застройщика. О комфорте жителей думали в последнюю очередь.
Города получили торговые центры и рестораны, новые жилые и офисные комплексы. Однако парадоксальным образом новые постройки разбалансировали города и породили чудовищные противоречия. Качество жизни даже снизилось. Маленькие города деградируют, страдая от хронического безденежья, отсутствия рабочих мест и ветшания инфраструктуры. Даже в ста километрах от Москвы образ жизни в таких городках иногда трудно назвать цивилизованным. "Я объезжал область, и в Веневском районе мне люди говорят: "Спасибо, что приехали. У нас три месяца не было горячей воды, и только к приезду губернатора ее дали"" - рассказал на форуме новый губернатор Тульской области Владимир Груздев. Кстати, эксперты все чаще говорят, что в ближайшие несколько десятилетий может умереть до трети малых городов России.
Крупные города, напротив, не смогли эффективно переварить нахлынувшие инвестиции. Самый яркий пример - Москва, куда все эти годы стекаются миграционные потоки. Город становится все менее пригодным для нормальной жизни: по нему трудно ездить из-за пробок и некомфортно гулять, в нем дорого жить и трудно растить детей.
Если бы оставался "железный занавес", то на ухудшение качества городской среды в России можно было бы не реагировать. Но в условиях глобализации резко выросла конкуренция между городами и регионами за успешных и талантливых людей. И посещая разные страны, человек видит, что российские города проигрывают по комфортности не только "европейцам" и "американцам", но и "австралийцам", "азиатам".
"Российские города в большинстве своем не отвечают интересам молодежи нового поколения. Молодые и умные не хотят жить в грязных, несовременных, забирающих здоровье городах", - говорит директор фонда "Центр стратегических разработок "Северо-Запад"" Владимир Княгинин.
Трансформация российских городов могла бы стать одним из приоритетов внутренней политики и одним из моторов экономики. Это был бы полноценный модернизационный проект с ясными целями, который мог бы кардинально улучшить настроения в стране: отдачу от такого проекта почувствует каждый. Да и потенциальный спрос на инновации в этой сфере необъятный.
Наконец, последнее насчет необходимости модернизации городов. Россия пропустила смену мировой урбанистической парадигмы, которая началась двадцать-тридцать лет назад. Сегодня процесс трансформации городов с повышением качества жизни входит в новую фазу. Речь уже идет о ресурсосберегающих, креативных, цифровых и экологических городах. Некоторые футурологи считают, что технологии, связанные с новым городом, станут основой шестого технологического уклада, наряду с нано- и биотехнологиями, робототехникой и технологиями виртуальной реальности. У России еще есть шанс вписаться в этот мировой тренд.

Бюджеты выживания
Одна из главных проблем российских городов - хроническая недофинансированность. "У Обнинска есть побратим - финский город Ювяскюля. По количеству населения мы примерно равны, но у финского города бюджет примерно в десять раз больше нашего: свыше полумиллиарда евро. Конечно, имея такие деньги, можно решить вопросы с инфраструктурой и благоустройством", - говорит глава администрации Обнинска Александр Авдеев.
У большинства городов денег хватает только на элементарное выживание: на "социалку" и поддержание доставшихся с советских времен и ветшающих дорог, ЖКХ и инфраструктуры. Города не имеют ресурса для развития. "О каких лучших европейских практиках вы говорите? Какие экотехнологии? У меня текут трубы, весь асфальт в ямах и разваливаются дома" - так обычно описывают ситуацию мэры российских городов.
Конечно, особняком стоит Москва с бюджетом 1,5 трлн рублей. Но последние десять лет показали, что даже огромный бюджет не гарантия улучшения качества жизни. "Москва развивалась по стратегии дикого капитализма девятнадцатого века. Цель этой стратегии - максимизация земельной ренты, максимальная прибыль с единицы земли. При таком подходе вопросы качества городской среды и не могли быть приоритетом", - говорит вице-президент Союза архитекторов Максим Перов.
При этом мегаполис Москва демонстрировал еще и образец отчужденности населения от власти, и отсутствие механизма контроля за принятием решений. Пример: строящийся уже несколько лет Алабяно-Балтийский тоннель - сложнейшее инженерное сооружение стоимостью более 2 млрд долларов. Как говорят эксперты, из возможных вариантов развязки в этом месте был выбран самый дорогостоящий, с уникальным решением проложить тоннель ниже линии метрополитена.

Профессиональные иждивенцы
Нынешние системы сбора налогов и межбюджетных отношений лишают города всяких стимулов для развития. Дело в том, что львиная часть денег уходит сначала в центр и потом уже распределяется по субъектам. В городских бюджетах остается в среднем примерно 1,5% от собираемых налогов. В результате обычно город зарабатывает не больше 50-70% бюджета, покрывая остальное за счет дотаций.
Такая система поощряет иждивенческие настроения на местах: можно не стараться - все равно все деньги заберут, а потом что-то пришлют вниз. "Глава администрации обычно стоит перед дилеммой. Он может постараться набрать эффективных специалистов, которые будут пытаться привлекать инвесторов, развивать город. А может нанять мастера "выклянчивания" денег у губернатора. Второй способ намного проще и понятнее. Причем, чем хуже ситуация, тем больше денег можно выбить. Поэтому разваливающиеся аварийные дома даже выгодны мэру, потому что позволяют выбить деньги. В общем, город - это планово убыточное предприятие. Кто может пойти им руководить? Либо вор, либо дурак, либо романтик", - рассказывает чиновник из Министерства регионального развития.
Дефицит местных бюджетов во многом объясняется и тем, что в России крайне низкие ставки земельного налога и налога на имущество. А ведь именно эти налоги и составляют основу местных бюджетов в развитых странах. Налог на имущество в России раз в десять меньше, чем в Европе. Власти много раз пытались ввести налог с рыночной стоимости, но каждый раз опасения социального взрыва перевешивали.
В России на дотациях сидит более 90% городов. У дотационных городов по существующему законодательству нет возможностей для ведения инвестиционной деятельности. Все расходы строго расписаны. Шаг влево - и уже нецелевое использование средств. Мэры часто не имеют никакого влияния на компании, занимающиеся энергетикой, газом и водой, и потому не способны вести сильную жилищную политику.
В итоге мэры нагружены обязательствами, имеют мало денег и полномочий. Уже двадцать лет, говоря об успешных стратегиях развития городов, эксперты прежде всего вспоминают город Мышкин, который смог "оживить" себя за счет развития туристической индустрии.
Оригинальных стратегий, реализованных за последние десять лет, действительно считаное число. В них всегда инициатором и мотором является губернатор региона. Есть Белгород с уникальной системой социально ориентированного жилищного строительства. Жители на Белгородчине имеют возможность взять земельный участок с коммуникациями по крайне низкой цене и получить через строительно-сберегательный кооператив ссуду под небольшой процент.
Есть пример Перми, где губернатор Олег Чиркунов хочет трансформировать город через активную культурную политику. Он также привлек голландских градостроителей, создавших принципиально новый мастер-план, в котором есть попытка превратить индустриальный постсоциалистический город в европейский компактный. Есть попытка реализации федерального проекта в Сколкове, где новая градостроительная политика тоже связана с привлечением иностранных архитекторов. Пожалуй, и все: за двадцать лет - всего несколько попыток выйти за рамки устаревшего канона. Для огромной России крайне печальный результат.

"Тульская инициатива"
Программные заявления министра регионального развития о необходимости реформ в градостроительстве совпали на Тульском форуме с инициативами снизу. В первую очередь надо сказать о "Тульской градостроительной инициативе", которую уже поддержало более десятка российских городов. "Тульская инициатива" представляет собой попытку формулирования идей нового градостроительства.
Эта инициатива - результат работы сотен российских и международных экспертов в области экономики и архитектуры, социологии, экологии и других дисциплин. Проект начался во время всемирной выставки "Экспо-2010" в Шанхае, которая была посвящена городам - были представлены передовые решения в области урбанистики и городского хозяйства. Работу курировали специалисты рейтингового агентства "Эксперт РА", проекта "Российский дом будущего" и фонда "Сколково", а также мэры ряда городов. Презентация "Инициативы" прошла на Тульском экономическом форуме.
"Тульская инициатива" - документ, описывающий новые ценности городского развития. Приоритетом в развитии городов выдвигается качество городской среды, гуманизация существующих городов. В качестве главных принципов создания гармоничного города рассматриваются шесть направлений: комфортная городская инфраструктура, достаточность жилья, безопасность, экологическая ответственность, сохранность культурноисторического наследия и вовлечение общественности в жизнь города. По каждому из принципов были не только выработаны конкретные цели и методы их достижения. Была разработана система ключевых показателей эффективности (KPI), охватывающая более 20 факторов: от рождаемости и смертности до площади озеленения на душу населения. Полученная система дает возможность вести мониторинг эффективности городского развития.
Идеи "Тульской инициативы" перекликаются с подходом Национальной градостроительной доктрины, к разработке которой приступает Министерство регионального развития. Планируется, что это будет идеологический документ, в котором будут прописаны общие принципы, цели и задачи градостроительной деятельности в России.
Заметим, что "Тульская инициатива" появилась не случайно. Все больше мэров и губернаторов в последние годы стали задумываться над тем, как изменить качество городской среды. "В нашем городе сформировалось сообщество активных граждан, которые не только обсуждают эти вопросы и развивают отдельные проекты, но и приглашают для консультаций российских и европейских урбанистов, финансируют исследования. У нас успешный город, но ситуация тревожная.
хочет здесь жить. Есть ощущение, что необходимо кардинально изменить городскую среду. Но нет понимания, что нужно делать. Можно потратить деньги на новую набережную, можно - на благоустройство парков, можно - на социальное жилье, а можно - на культурные мероприятия. Что эффективнее, мы не знаем", - рассказал в кулуарах форума один из мэров.

Что делать с городами
Выход из тупика, в котором оказались российские города, возможен совместными усилиями всех участников процесса - федеральных и местных властей, предпринимателей, общественности. Однако представляется, что первые шаги должна сделать федеральная власть, которая сосредоточила в своих руках и полномочия, и финансы.
Представим, что министр Басаргин не случайно сказал об изменении роли государства в градостроительстве. Представим также, что у власти наконец-то сложилось представление, что с городами надо что-то делать и что с таким качеством жизни дальнейшее развитие невозможно. Кстати, активность московского мэра Сергея Собянина служит косвенным доказательством, что такая версия имеет право на жизнь. Попробуем прикинуть, что же нужно делать в таком случае.
Первое: необходимо срочное изменение нормативной базы градостроительной сферы. Градостроительный кодекс, принятый в 2004 году, вызвал и продолжает вызывать шквал нареканий у специалистов: его надо доработать. Параллельно нужно разработать и принять градостроительную доктрину, концептуальный документ, задающий для городского развития новый приоритет - качество городской среды. Возможно, там и должны быть прописаны стандарты городской среды - некий ограничитель снизу, ниже которого падать нельзя.
Необходимо, наконец, разобраться с путаницей в строительных нормативах (СНИПах, технических регламентах, еврокодах и т.д.). Возможно, выходом была бы оптимизация существующих СНИПов с изменением тех статей, которые ограничивают применение новых подходов и заставляют воспроизводить худший образец советского градостроительства - микрорайоны многоэтажек.
В этой сфере государству надо решить еще две проблемы. Сформировать общество профессиональных градостроителей. Скорее всего, необходимо восстановить в каком-то виде лицензирование и создание системы подготовки новых кадров (тем, кто понимает в градостроительстве, сегодня обычно за 60 лет). Градостроительные ошибки могут стоить миллиарды рублей, и потому в этой сфере должны работать профессионалы, а не кто угодно, как сейчас. Государство должно вернуться и к стратегическому планированию, выстраивая последовательную цепочку государство - регион - город и задавая приоритеты развития.
Второе: нужна радикальная реформа системы межбюджетных отношений. Значительная часть денег должна оставаться на местах. Города должны быть заинтересованы в том, чтобы зарабатывать больше денег, а не выпрашивать их - иждивенческие настроения губят города. Городским властям должно быть передано и больше полномочий - у городов должен появиться хозяин. Движение в этом направлении намечается: летом президент создал рабочую группу по децентрализации, которая осенью должна представить предложения по корректировке налоговой системы и системы меж- бюджетных отношений.
"Мы не хотим передавать деньги "вниз", потому что там их разворуют" - такова все эти годы была логика "федералов". Эта опасность действительно велика. Но "наверху" деньги тоже расходятся трудно прослеживаемыми путями через многочисленные целевые программы, тратятся, если верить бумагам, немалые, но результата не видно.
Наладить контроль за расходованием денег на муниципальном уровне - крайне непростая задача. К обычным методам контроля, возможно, имеет смысл применить еще два механизма. Во-первых, нужно вводить новые системы учета. Если упрощать, то, например, строительство километра дороги не должно стоить больше определенной суммы - в противном случае стройка попадает под особый контроль. Во-вторых, необходимо активнее подключать к контролю общественность на местах.
Третье: чтобы города развивались, нужна сильная жилищная политика. Сегодня ее нет: в год на всю страну на инфраструктуру для жилищного строительства из бюджета тратится намного меньше денег, чем потрачено на санацию Банка Москвы. Нужно отказаться от веры в ипотеку как в единственный финансовый механизм. Необходимо начать развивать и альтернативные финансовые механизмы: строительно-сберегательные кассы, жилищные ассоциации, ЖСК, системы самостроя.
Четвертое: необходимо спровоцировать здоровую конкуренцию между городами, постараться создать атмосферу поиска оптимальных градостроительных и прочих решений. Пилотные проекты и эксперименты должны анализироваться, при этом нужно создавать библиотеку лучших городских практик, которые можно было бы тиражировать.
Заметим, что существующая градостроительная сфера обросла таким количеством заинтересованных игроков и схем, что предложенные меры могут показаться фантазией. Так, крупные девелоперы уже более десяти лет успешно "топят" на законодательном уровне и стройсберкассы, и ЖСК, и другие альтернативные финансовые механизмы. Но ведь еще полтора года назад предложения о запрете строительства в центре Москвы, о закрытии одиозных строек и изменении градостроительной политики в столице тоже казались маниловщиной. Однако пример Москвы показывает, что если захотеть, то путь от фантастики до мейнстрима идеи могут проходить очень быстро. Без кардинальной смены правил игры ситуацию с городами не исправить.

***
Тренды европейского градостроительства
Российские города находятся в поиске национальной модели градостроительства, которая бы соответствовала нашим условиям - сложному постсоциалистическому наследству, тяжелому климату, технологической отсталости и так далее. В Европе свою модель трансформации уже нашли. Это - город с высоким качеством жизни, ключевой элемент общества умеренных потребностей.
Основные тренды европейского градостроительства таковы.
Возведение компактных городов с плотной застройкой. Считается, что "растягивание" города чрезмерно увеличивает расходы на содержание социальной и инженерной инфраструктуры. Плотная застройка характеризуется более низкими энергетическими затратами, интенсивной социальной жизнью и возможностями для обеспечения безопасности жителей. Она же позволяет эффективно использовать системы общественного транспорта. Европейское градостроительство сегодня - это не освоение новых территорий, а ревитализация промышленных зон и конверсия деградирующих территорий.
Приоритетное развитие общественного транспорта. Современный европейский город - это город людей, а не автомобилей. Город для автомобилистов потребляет много энергии и оказывается неудобным: львиную часть пространства занимают дороги и парковки. Выход - в приоритетном развитии систем общественного транспорта. Хит последних 10-15 лет - скоростной трамвай. Характерен пример Парижа: за десять лет будет потрачено 35 млрд евро на строительство новых вокзалов и пересадочных узлов, на линии скоростных железных дорог, метро и скоростного трамвая.
Формирование общественных пространств. Речь идет об участках города, предназначенных для беспрепятственного посещения публикой: парках, развлекательных центрах, пешеходных зонах, музеях, лекториях и так далее. Развитые общественные пространства обеспечивают высокое качество жизни в городе. Примером может служить принятая в Лондоне в 2002 году программа создания 100 общественных пространств.
Возврат к квартальной структуре города. Европейское градостроительство отказывается от микрорайонной структуры города в пользу кварталов. В чем достоинства квартала? В гармоничном балансе "общественное - частное". Улицы по фронту квартала становятся общественными пространствами с магазинами, кафе и проч. При этом внутри кварталов создаются уютные дворы. Плюс квартальная застройка обеспечивает большую транспортную проницаемость города. Но самое главное: кварталы значительно меньше микрорайонов, такая застройка воспринимается более человечной. В кварталах, в отличие от микрорайонов, возможно создание полноценных комьюнити.
Отказ от функционального зонирования городов. Принцип жесткого функционального зонирования города, когда в районе сконцентрированы здания с одной функцией (жилье, офисы или промышленность), был введен в мировую практику в 1920-е годы, чтобы отодвинуть жилые районы от "грязных" заводов. Сейчас для многих городов это уже неактуально. Отказ от жесткого функционального зонирования позволяет избежать маятниковой миграции населения по маршруту "район жилья - район работы". Многофункциональная застройка создает новую городскую среду - более разнообразную, интенсивную по коммуникациям.
Ставка на креативный город и создание локальных подцентров. Передовые европейские города переформатируют в города креативные, где творчество и самореализация человека становятся основой всего. Для создания креативного пространства часто используется такой градостроительный прием, как создание локальных подцентров. Вокруг публичных пространств образуется так называемое третье место - third place ("первое место" - это жилье, "второе" - работа). "Третье место" является одновременно и территорией общения, и зоной отдыха, и местом работы.
Строительство нового социального жилья. В последнее десятилетие правительства европейских государств стали резко увеличивать бюджеты, отведенные на строительство социального жилья, что доказывает: либеральная модель, когда человек зарабатывает и сам покупает себе жилье, не работает для все большей части населения.

Алексей ЩУКИН. «Эксперт», 10 октября 2011 года