… о региональном контексте социальной политики

Эффективность социальной политики, необходимой для модернизации экономики, зависит от ее правильной привязки к региональному контексту. К реальному, а не выдуманному или искусственно сконструированному, подчеркивает профессор МГУ им. М.В. Ломоносова Наталья Зубаревич

Население в экономическом пространстве
В региональной политике предпринятые в последние годы попытки сдвига от политики выравнивания к стимулированию развития, образно говоря, ушиблись обо все острые углы, о которые можно было ушибиться. Главная беда — движение в «унаследованной колее». Возрождаются советские приоритеты «сдвига производительных сил на восток». Минрегионразвития пыталось административно назначать на 20 лет вперед отраслевые приоритеты развития конкретных регионов, не обращая внимания на неизбежные ошибки при смене технологий и инвестиционных приоритетов бизнеса. Занялись искусственным «конструированием» агломераций, реализацией «больших проектов» при неэффективном и коррумпированном государстве. Главный урок региональной политики состоит в том, чтобы при регионализации социальной политики не сделать таких же серьезных ошибок — выбора неадекватных приоритетов и нежелания учитывать пространственные барьеры развития.
Социальная политика — мощный инструмент смягчения неравенства, но в ней пока отсутствует пространственная проекция, хотя баланс социальных проблем и преимуществ в регионах разный. Для гармонизации региональной и социальной политики необходимо видеть и знать карту страны, чтобы дифференцировать политику для регионов, имеющих ограниченные ресурсы для модернизации, и для более развитых регионов, где возможности для модернизации есть.

Рисунок 1

В наиболее развитых регионах живет 10% населения страны, в относительно развитых — около 15%, в регионах-середняках — две трети, а в слаборазвитых — около 10%. Только четверть населения живет в регионах, где есть собственные ресурсы для развития — от сверхобильных, как в Москве, до относительно приемлемых. Слаборазитые регионы были и будут основными «клиентами» социальной политики. Но что делать с «серединой» — большинством регионов и населения страны, не имеющих значимых конкурентных преимуществ и необходимых ресурсов (финансовых, человеческих) для модернизации? Это можно понять, если правильно оценивать объективные факторы и барьеры развития.

Региональная поляризация количества и качества населения
Первый фактор, который надо учитывать, — устойчивый центро-периферийный тренд миграций в России. После завершения стрессовых миграций 1990-х годов миграции приобрели экономический характер, основными центрами притяжения стали крупнейшие города страны (см. рис. 2). Около 60% чистой миграции принимает Москва и Московская область, еще 18% — Санкт-Петербург с Ленинградской областью. Внутри регионов основная часть населения также стремилась и будет стремиться уехать в региональные центры. Изменить эти потоки нельзя до тех пор, пока в стране сохраняются резкие (если не сказать, дичайшие) территориальные контрасты в предложении рабочих мест с более высокой оплатой труда и в развитии инфраструктуры.

Рисунок 2

Власти же пытаются переселять мигрантов в восточные регионы страны. Предпринятые попытки не дают желаемых результатов, примером служит программа переселения соотечественников, ориентированная на стимулирование миграции на Дальний Восток. Из 16 тысяч переселившихся в Россию 40% поехало в Калининградскую область.
Второй фактор — качество населения. В России очень низкая ожидаемая продолжительность жизни, она сокращалась даже в первые пять лет экономического роста и начала расти только с 2006 г. При этом территориальные различия огромны, и они длительное время нарастали (см. Приложение, рис 5). К худшим по продолжительности жизни территориям относятся Нечерноземье, Предуралье и юг Восточной Сибири. Благодаря финансированию нацпроекта «Здоровье» удалось улучшить показатели, и более заметно — в самых проблемных регионах. Но сделано это ценой масштабного вливания финансовых ресурсов с достаточно невысокой эффективностью их использования. Нет уверенности в том, что это стабильный рост, как и в том, что нефть всегда будет в цене. В ближайшей перспективе показатели продолжительности жизни могут снова пойти вниз, если из-за недофинансирования снова станет проблемой наличие бензина у служб скорой помощи и необходимых лекарств в чемоданчике врача. Более устойчив рост продолжительности жизни в развитых регионах, где быстрее модернизируется образ жизни населения и выше доходы. Политика социальной модернизации должна учитывать эти пространственные различия стимулов и барьеров.

Другое измерение России
Региональные оценки заведомо неточны, поскольку модернизационный потенциал концентрируется в городах. Это и есть социальные точки роста. Даже в худших экономических условиях крупные города сохраняют потенциал развития. Политика модернизации должна учитывать структуру российского населения и связанные с этим барьеры и возможности. В городах с населением более миллиона жителей живет 18% россиян; в полумиллионниках и более — 11%; в городах с населением 250–500 тыс. чел. — 9% (см. Приложение, рис. 6). 250 тысяч жителей — вот пограничная черта, выше которой — устойчиво развивающиеся города. Доля жителей таких городов в России — 38%. Почти такую же долю составляют жители села, поселков и малых городов менее 20 тыс. чел. Это другой полюс с минимальными ресурсами для модернизации. За исключением пригородов, периферия деградирует, особенно в нечерноземных регионах с худшими условиями для сельского хозяйства.
Если страна хочет модернизироваться, она может сделать это только одним путем — создавая инновации в центрах и способствуя продвижению этих инноваций вниз по иерархии городов: от крупнейших — к менее крупным и далее на периферию. Таким путем модернизируется образ жизни, внедряется интернет и другие новации.

Рисунок 3

Нужен баланс двух типов социальной и региональной политики. Первый — та самая выравнивающая политика, которая удерживает по мере сил от деградации полупериферийные и периферийные пространства. Такая политика должна включать в себя стандарты социальных услуг, баланс социальной защиты и развития человеческого потенциала, создающий «социальные лифты» для тех, кто конкурентоспособен, адресную социальную политику, поддержку малого бизнеса и самозанятости. Для трети территории страны главная задача — остановить деградацию и создать механизмы социальной мобильности. Кто может, поднимается, кто не может — остается на месте, но — «с умытым лицом и чистыми ушами». Более всего для этого не хватает не столько денег, сколько правильных приоритетов и институтов. Остановить деградацию можно лишь в том случае, если удастся модернизировать институты, в том числе политические.

О перспективах инноваций
При формировании инновационной политики необходимо учитывать устойчивые тренды, переломить которые очень трудно. Нужен барьер для неработающих инновационных программ. К сожалению, такой навык, как показывает региональная российская политика, у нас развит очень слабо.
Второй императив — инвестировать в городскую среду. Без подъема среды городов вообще ничего модернизировать не получится. Необходимо снятие бюджетных удавок. Деньги из «живых» городов изымаются, а собственных ресурсов развития очень мало, исключение составляют лишь федеральные города-миллионники. Тогда города смогут использовать лучшие практики, конкурируя за человеческие ресурсы. Необходимо реальное местное самоуправление. И надо двигаться в этом направлении, не боясь, что дров в процессе формирования этого уровня власти в нашей стране будет наломано немало, но только так можно развиваться последовательно, вне зависимости от колебаний нефтяной конъюнктуры.
Именно развитие городов — тот путь, на котором можно добиться успеха в повышении качества жизни двух третей российского населения, сосредоточенного в основном в срединных регионах без значимых конкурентных преимуществ. Внутри таких регионов могут и при правильной поддержке будут формироваться города-центры развития, которые способны транслировать инновации дальше, на периферию.

Постиндустриальная соцполитика
Да, далеко не везде, не сразу и не всегда будут успехи. Но другого пути — как показывает мировой опыт регионального развития — просто нет. И пока мы не перенастроим региональную политику в режим диффузии инноваций и конкуренции со значительно большей свободой регионов, городов и местного самоуправления, пока не откажемся от навязывания единых рецептов — будут и дальше штамповаться программы социально-экономического развития, которые не работают.

Наталья ЗУБАРЕВИЧ. «Opec.ru», 17 марта 2010 года