Сохранение и развитие культурного многообразия в России. Правовой аспект

В.В. Степанов
(Опубликовано в журнале "Этнопанорама", 2006, №3-4, с. 31-35)

Для внутреннего законодательства Российской Федерации не характерно использование понятия "национальные" или "этнические меньшинства", так же, как например, в Швейцарии термин "меньшинство" не имеет какого-то специального значения¹. Однако в соответствии с международным правом, Россия осуществляет политику сохранения и развития этнической, языковой и культурной самобытности отличительных сообществ.

Как указано в программе действий Женевской конференции 1996 г.², внутренняя государственная политика, а также внешнеполитическое сотрудничество по вопросам защиты меньшинств на основе международного права являются для России одним из условий этнического мира и стабильности.

Международными ориентирами в области прав человека и национальных меньшинств для России являются Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992)³, Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995).

Цель этих и других международных документов — сформировать правовые принципы, которые государства обязуются соблюдать для обеспечения защиты национальных меньшинств.

Кроме того, особое значение для России имеют Рекомендация Комитета министров Совета Европы (2005) "О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах"⁴, а из документов СНГ, имеющих отношение к защите прав меньшинств, "Модельный закон о языках" (2004)⁵.

В настоящее время нет общепринятого в сфере международных отношений юридического определения понятия "национальное меньшинство" и "этническое меньшинство" (в документах также встречается понятие "культурные меньшинства"⁶). Не стремясь дать свое определение этому понятию, Россия на международной арене выступает против узкой трактовки. Так, при ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в федеральном законе особо указывается: "Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина "национальное меньшинство", которое не содержится в Рамочной конвенции"⁷.

Понятия "национальное меньшинство" и "этническое меньшинство" в России воспринимаются как синонимы. Не ставится вопрос о поиске различий между национальными меньшинствами и местными этническими сообществами, хотя в отдельных случаях подразумевается, что этническая группа — это коренное население, а нацменьшинства — пришлое население. В то же время этот подразумеваемый смысл не ограничивает как первых, так и вторых в правах, защищающих меньшинства (например, по вопросам политических и избирательных прав и свобод⁸). Российское законодательство защищает, прежде всего, те этнические группы, которые ведут аборигенный образ жизни и обладают официально призванным статусом коренных малочисленных народов. В то же время не принято именовать их меньшинствами, хотя в отдельных документах понятия фактически приравниваются⁹.

Страсбургский саммит (1997)¹⁰ вынес решение "расширить сотрудничество в отношении защиты всех лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам". Понятие "лица, принадлежащие к национальным меньшинствам", можно интерпретировать либо как (1) официально признаваемые категории, путем перечисления этнических названий в списке, либо (2) категории, оказывающиеся на положении меньшинства.

Россия не считает себя однонациональным государством. В ее законодательстве применяется как первый вариант, прежде всего, в отношении коренных малочисленных народов, так и второй вариант — в отношении сообществ, обладающих правом на национально-культурную автономию, приближается к международному пониманию меньшинств не как относительно малочисленных сообществ, но как уязвимых категорий населения¹¹.

В двухсторонних соглашениях и договорах, заключаемых Россией с другими государствами, нередко перечисляются в качестве меньшинств те этнические категории населения, чью культуру и язык договаривающиеся стороны желали бы согласованно защищать. Такие документы подписаны со многими государствами - членами бывшего СССР, из чего можно сделать вывод, что среди "списочных" меньшинств числятся в России так называемые титульные нации бывших союзных республик - украинцы, казахи, молдаване, киргизы, туркмены и др.

В других европейских странах меньшинства предстают либо в виде списка, либо их права строго привязаны к определенной территории. В Польше признанным является только "списочный" вариант, причем делаются различия между нацменьшинствами и этническими группами. В качестве первых признаются немцы, армяне, белорусы, евреи, литовцы, словаки, татары, украинцы, цыгане, чехи. Однако этнические группы поляков не признаются нацменьшинствами.

В Австрии законом предусмотрены меньшинства из числа словенцев и хорватов, имеющих собственные традиционные территории, а также венгров, чехов, словаков, рома и синти.

В Бельгии меньшинством признается малочисленное германоязычное население, не защищенное территориальной автономией, но обладающее правом решать проблемы культур и образования.

В Германии общее количество персон, официально причисленных к национальным меньшинствам, крайне невелико и проживает на ограниченных территориях. В понятие "меньшинство" не включаются так называемые новые меньшинства, в частности, турки. Подписывая Европейскую Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Германия декларировала, что поскольку Конвенция не содержит определения понятия "национальное меньшинство", ее положения на территории Германии будут применяться в отношении данов, сорбов, фризов, синти и рома. При этом федеральная конституция Германии не содержит каких-либо специальных указаний в отношении защиты меньшинств, но в конституциях германских земель, где проживают меньшинства, такие нормы имеются.¹²

Применительно к условиям России следует говорить не столько о понятии "защита национальных меньшинств", сколько о системе миноритарной и языковой защиты. Во внутреннем законодательстве России почти не применяются понятия "национальное меньшинство" и "этническое меньшинство". Порядок и организационные формы учета интересов культурных и языковых групп в значительной мере определяются сложившейся в России системой федерального устройства. Но территориальные автономии — это лишь часть системы. Миноритарная защита включает в себя самостоятельные направления:

• "Этнический федерализм", суть которого заключается в наличии территориальных автономий с титульными нациями и особыми государственными языками.
• Федеральные и региональные гарантии особого статуса коренных малочисленных народов.
• Право на экстерриториальную национально-культурную автономию.
• Федеральные и региональные инициативы в сфере поддержки и развития негосударственных языков.
• Государственный статистический учет этнического и языкового разнообразия населения.
• Формы общественной защиты меньшинств.
• Поиск новых правовых форм государственной защиты через совместную деятельность государства и научного экспертного сообщества.

"Этнический федерализм" в России — это этнические территориальные автономии 44 национальностей. Они существуют в виде 21 республики, представляющие 35 титульных национальностей, 7 автономных округов (8 титульных национальностей) и автономной области (1 титульная национальность). Такая форма в виде узаконенного "этнического регионализма" может защитить только определенные группы. Среди них де-факто приоритетом обладают титульные национальности, даже если они составляют численное меньшинстве среди населения этих регионов, поэтому данную форму российского федерализма можно было бы назвать "титульным федерализмом".

Таблица 1. Республики в составе РФ, с титульными национальностями, составляющими численное меньшинство среди местного населения

В настоящее время в 11 республиках (из 21) нос составе Российской Федерации титульное население составляет численное меньшинство, причем во многих случаях его доля не превышает одной трети жителей. Каждая из республик имеет собственную конституцию и преференции, прежде всего языковые, в пользу титульной национальности. Таким образом, титульные национальности в России не являются меньшинствами.

Провозглашая в титульных автономиях принцип этнического и языкового равенства, законодательство таких регионов, согласно сложившейся практике, уделяет приоритетное внимание "своим меньшинствам", впрочем, не называя их таковыми. Как правило, имеются в виду автохтонные этнические сообщества или группы, проживающие на данной территории длительный исторический срок. В Республике Удмуртия на положении меньшинства, чью культуру необходимо сохранять, признана малочисленная группа автохтонного населения бесермян (3 тыс. чел.), в Республике Коми аналогичный статус обрели коми-ижемцы (12,7 тыс.). В республиках Удмуртии, Татарстане, Мордовии, Башкирии действуют нормативные акты и межрегиональные соглашения, направленные на поддержку культурного развития титульных групп, проживающих за пределами соответствующих автономий. Например, Республика Мордовия обязуется поддерживать на своей территории культуру татарского меньшинства (5% населения), а Республика Татарстан на своей территории — культуру мордовского меньшинства (0,6% населения). В раде случаев таким группам предоставляются территории с чертами автономии местного значения: Вепсская национальная волость в Республике Карелия, Эвено-Бытантайский район в Якутии, Немецкий Азовский район в Омской области, Ногайский и Абазинский национальные районы в Карачаево-Черкесской Республике. Существуют также национально-административные единицы муниципального уровня.

Особой поддержкой закона пользуются коренные малочисленные народы. В России, по разным оценкам, насчитывается 40-60 малочисленных этнических групп, которые проживают в трудных экологических условиях Севера. Большая часть из них имеет официальный статус "коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока" (КМНС)¹³. В России действует закон, согласно которому малочисленным является народ менее 509 тысяч человек, представители которого ведут традиционный образ жизни (занимаются охотой, рыболовством, морским промыслом). Этот статус по закону и в соответствии с международными правовыми нормами предоставляет аборигенам государственные гарантии защиты коллективных прав, традиционного образа жизни, культуры и среды обитания¹⁴.

Устойчивое существование и развитие таких групп в значительной степени зависит от деятельности государства. Обязанность государства — помочь населению, проживающему в экстремальных природных условиях, не разрушая при этом самобытную этнокультурную среду. Судьба малых общностей, их идентичность, даже демографические параметры зависят от федеральной и региональной политики. Важнейшим инструментом такой политики является государственный статистический учет, который, наряду с экономической помощью, был организован еще в 1920-е годы. Разработка каждой государственной программы для северных территорий всегда связана с использованием "аборигенной" статистики. На основании данных статистики региональные власти выдвигают предложения федеральному правительству о введении новых программ развития. Часть таких программ действует на федеральном уровне¹⁵ и десятки — на региональном.

Таблица 2. Малочисленные народы Севера, существование которых официально не признавалось в советское время
Численность по данным Всероссийской переписи 2002 г.

Важным государственным шагом в деле защиты прав малочисленных народов стало расширение правительственного списка КМН с 27 (сформирован в период СССР) до 40 названий. Это обеспечило правовой гарантией дополнительно 30 тыс. человек. Важно и то, что список был расширен за счет таких этнических групп, существование которых ранее не признавалось государством.

Некоторые регионы, такие как Республика Якутия, выработали собственные списки коренных малочисленных народов для осуществления более полной защиты уникальных культур (в Якутии особым статусом наделены русские старожилы севера).

Таким образом в России 44 титульные национальности обладают территориальными автономиями, а 8 из них, плюс еще 32, обладают статусом коренных малочисленных народов. Но согласно данным статистики, в современной Российской Федерации проживает 182 национальности. Как осуществляется защита культурных и языковых интересов нестатусной части населения?

Российский федерализм, в значительной степени унаследованный от советской системы национально-территориального устройства, первоначально не был ориентирован на защиту нетитульных автохтонных культурно-отличительных сообществ и этнических мигрантов. Известно, что большинство федеральных систем в Европе не предусматривает защиту так называемых новых меньшинств, возникших  в  результате современных миграций.

В этом отношении российский опыт выгодно отличается тем, что действующие в отдельных регионах с 1991 г., и по всей РФ с 1995 г., нормы предусматривают права любого дисперсного этнического сообщества на экстерриториальную автономию. Такая форма направлена на решение этнокультурных и языковых проблем для любых групп. И в этом большое достижение. Однако, во-первых, культурная автономия не позволяет этническим сообществам равноправно с титульными участвовать в государственном управлении. Во-вторых, сама система национально-культурной автономии, как она представлена в современном российском законодательстве, имеет существенные противоречия.

Власти российских республик настаивают на том, что национально-культурная автономия (НКА) является вспомогательной формой развития гражданского общества. "...Именно национально-государственные образования выступают в качестве основных гарантов сохранения и развития культурно-языковой целостности наиболее многочисленных российских народов. А экстерриториальная национально-культурная автономия... является лишь дополнительным вспомогательным средством решения национальных проблем"¹⁶. Иная точка зрения у властей административных субъектов Федерации, они, как правило, рассматривают НКА в качестве приоритетной формы этнической политики. Особенно такая позиция характерна для сложносоставных субъектов Федерации, в подчинении которых находится "национальный" регион. В правовом документе Тюменской области читаем: "Становление современного гражданского общества предполагает перенос акцента в сфере национальной политики с национально-территориального на национально-культурный принцип организации общественной жизни, позволяющий всем народам, принадлежащим к национальным меньшинствам... получить самые широкие возможности для сохранения и развития своей самобытности... в рамках экстерриториальной культурно-национальной автономии"¹⁷.

Точка зрения федерального центра по этому поводу четко не определена. До середины 1990-х годов, период наибольшей самостоятельности регионов, согласие Центра по поводу укрепления именно национально-административной системы было очевидным, поскольку возобладала, вразрез с российской конституцией, система договорных отношений с регионами. Не случайно во второй половине десятилетия появились нормативно-правовые акты, определившие статус НКА в качестве второстепенной формы этнического развития. Более того, фокус регулирования этнических отношений, посредством нового правового инструмента, был намеренно смещен в культурную сферу. Тем самым законодательно закрепилась диспропорция, установившаяся с советских времен, согласно которой только представители "титульных национальностей"¹⁸ вправе удовлетворять свои национальные (этнические) потребности во всех сферах — политической, экономической, культурной. В то же время нетитульные этнические категории могут рассчитывать только на удовлетворение культурных прав.

Какова юридическая природа национально-культурных обществ? В соглашениях СНГ говорится, что необходимость регулирования этнической сферы вызвана особыми духовными запросами и интересами граждан, проживающими "вне своих национально-государственных образований"¹⁹. Поэтому договаривающиеся государства должны брать на себя обязательства по оказанию соответствующим общественным организациям методической, консультативной помощи и практической поддержки²⁰.

Что это за общественные организации? Под таковыми понимаются "организации этнических групп", расселенных за пределами "своих" государств или "своих" административных территорий, равно как общества, представляющие этнические группы, которые не имеют каких-либо территориальных форм государственности²¹. Таким образом, упоминаемые в соглашениях организации следует трактовать как представляющие интересы этнических меньшинств или, точнее, групп, находящихся в положении этнического меньшинства. Насколько такие организации должны быть представительными, в соглашениях, согласно их международному статусу, не конкретизируется. Но, вслед за упомянутыми межгосударственными документами, внутригосударственное законодательство также упустило из виду данную проблему. С 1993 по 1996 годы около десяти регионов издали собственные правовые документы, которые содержали нормы о НКА. Положения этих документов, частью сформулированные удачно, легли затем в основу федеральных норм. На сегодняшний день оно включает около двух десятков нормативно-правовых документов²², главным из которых является федеральный закон о национально-культурной автономии (1996).

Таким образом, документы СНГ, наряду с существенным вкладом в развитие правовой идеи о НКА, заложили целую серию ограничений. Идея самоопределения (свободного развития) предстает как данные законом возможности только культурного развития. Такое развитие возможно не иначе как через посредство особых общественных организаций, возникновение которых стимулируется государством. Данные общественные организации предстают как организации именно этнических меньшинств, занимающиеся именно культурной деятельностью. Соответственно, только организации вправе рассчитывать на помощь в культурной сфере, как со стороны собственного государства, так и со стороны иных государств. При этом не придается особого значения вопросу о том, действительно ли такие организации представляют интересы меньшинств.

¹ ВидраД. Федерализм и проблема интеграции меньшинств // Право и этничность в субъектах Российской Федерации. - М., 2004.
² «Программадействий» (принята в г. Женеве 31.05.1996 Международной конференцией по проблемам беженцев и мигрантов в странах СНГ).
³ 'Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам" (принята 18.12.1992 Резолюцией 47/135 на 92-м пленарном заседании 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН).
⁴ Рекомендация № R (2005) 3 Комитета министров Совета Европы "О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах" (принята 02.02.2005 на 913-м заседании представителей министров).
⁵ «Модельный закон о языках»(принят в Санкт-Петербурге 04.12.2004 Постановлением 24-6 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ).
⁶ Рекомендация № Rec (203) 3 Комитета министров Совета Европы "О сбалансированном представительстве женщин и мужчин в процессе принятия политических и общественных решений" (принята 12.03.2003 на 831-м заседании представителей министров).
⁷ Федеральный Закон от 18.06.1998 № 84-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" (принят ГД ФС РФ 05.06.1998).
⁸ Не считаются дискриминационными "специальные меры, принимаемые для обеспечения адекватного представительства... национальных меньшинств и этнических групп, которые в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических и культурных условий лишены возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических и избирательных прав и свобод" ст. 18 ("Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств" (заключен в г. Кишиневе 07.10.2002).
⁹ См., например, "малочисленных народов или иных национальных меньшинств" ст. 3 ("Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств" (заключен в г. Кишиневе 07.10.2002).
¹⁰ «Итоговая Декларация Второго саммита Совета Европы» (вместе с "Планом действий Второго саммита Совета Европы") (принята в г. Страсбурге 11.10.1997).
¹¹ См., напр.: лица, принадлежащие к меньшинствам или уязвимым группам, имеют право на равную защиту законом и свободу пользоваться своей собственной культурой, исповедовать свою религию и пользоваться своим родным языком ("Варшавская Декларация к сообществу демократий" (принята в г. Варшаве 27.06.2000).
¹² Видра Д. Федерализм и проблема интеграции меньшинств // Право и этничность в субъектах Российской Федерации. - М., 2004.
¹³ Общая численность персон превышает 250 тыс. человек. Но из-за сложностей статистического учета и специфики прошлой советской политики только часть, а именно 223 тыс., обладает официальным статусом КМН.
¹⁴ Федеральный Закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; Федеральный Закон от 27.07.2000 № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; Федеральный Закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
¹⁵ Например, федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1099.
¹⁶ Постановление Кабинета министров Республики Башкортостан "О государственной программе "Народы Башкортостана" на 2003-2012 годы" от 31 декабря 2002 г. № 388.
¹⁷ Концепция национальной политики Тюменской области на период 1999 - 2005 годов, утверждена постановлением администрации Тюменской области 6 ноября 1998 г. № 185 от 6 ноября 1998 г. № 185.
¹⁸ T.е. "обладающие своими национально-административными территориями".
¹⁹ Соглашение о сотрудничестве,.. 1992, ст. 2.
²⁰ Там же.
²¹ Например, в межправительственном соглашении между Россией и Белоруссией 1999 г. в статье 2 говорится, что стороны будут поддерживать "общественные организации народов и народностей, проживающих вне своих национально-государственных образований или не имеющих их". (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия о долгосрочном сотрудничестве Калининградской области Российской Федерации с областями, министерствами, органами государственного управления Республики Белоруссия" от 14.10.1999).
²² Помимо федерального закона о НКА, организация и деятельность указанных общественных объединений обеспечивается другими важными законами, в частности, "Об общественных объединениях" (от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ), "О некоммерческих организациях" (от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ), "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" (от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ).