Новые меры поддержки семей с детьми
	Над темой номера работали:
	Лилия ОВЧАРОВА	Алина ПИШНЯК

Новая семейная политика: кардинальный прорыв или первый шаг?

Попытаемся сформулировать некоторые выводы относительно рассматриваемых мер политики поддержки материнства и детства, принимая во внимание:

• во-первых, представленные оценки их результативности и эффективности с точки зрения влияния на благосостояние адресных групп получателей и населения в целом,
  
• во-вторых, обсуждаемые в научном сообществе векторы модернизации семейной политики,
  
• в-третьих, политические и экономические предпосылки успешности ее практической реализации.

Процитируем еще раз уже упоминавшуюся работу Г. Эспин-Андерсена, размышляющего о модернизации семейной политики: "...Следует пересмотреть отношения между работой, благосостоянием и семьей… Если проблема "несовместимости" женской занятости и рождения детей не будет разрешена, она может перекрыть европейским обществам выход из состояния долгосрочного равновесия, характеризующегося низким уровнем рождаемости"¹⁵ .

С точки зрения такого "пересмотра", принятые меры - лишь первый шаг на пути серьезных модернизационных процессов, призванных обеспечить совместимость женской занятости и рождения детей.

Пока смоделированные эффекты воздействия новых мер на благосостояние семей с детьми по своей силе не могут конкурировать со сценарием отказа от ребенка и не создают значимого прорыва в решении проблемы совмещения занятости и воспитания детей, особенно в условиях социокультурных традиций и стандартов жизни бурно развивающихся крупных городов. Но что очевидно - это повышение веса анализируемых пособий в доходах адресных групп получателей до величин, рассматриваемых семьями как значимый ресурс. Рост пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет поднял его до размера, в 2 раза превышающего вес данного источника доходов в средних заработках застрахованных женщин в советский период (20% от их средней заработной платы). А тот факт, что получателями пособия стали и незастрахованные граждане, существенно повысит уровень жизни семей с детьми данной возрастной группы, имеющих слабую позицию на рынке труда. Позитивно и то, что ресурсы адресованы самой бедной группе детей, находящихся в самом начале жизненного цикла. Подчеркнем, что важны не только экономическая и демографическая составляющая формирующегося порядка социального обеспечения и инвестирования, но и общественно-политическая, меняющая ментальное отношение к проблеме законодательной и исполнительной власти, работодателей, основных государственных социальных институтов и общества в целом. Аналогичные выводы справедливы и для мер, направленных на развитие семейных форм воспитания детей сирот. Наконец, нельзя оставить без внимания и тот факт, что, пожалуй, впервые за годы постсоветских реформ в социальной сфере мы говорим о политике развития и инвестирования, а не компенсации потерь обусловленных экономическим кризисом и масштабными общественно-политическими реформами.

Ожидаемые эффекты от использования материнского капитала пока более призрачны, но важно то, что определены прозрачные законодательные, финансовые и практические правила процесса его формирования. Анализ благосостояния адресной группы получателей свидетельствует о значимости жилищной проблемы и низкообеспеченные слои населения, скорее всего, попытаются улучшить благоустройство имеющегося жилья, особенно в сельской местности, хотя механизмы такого использования пока не отработаны. Следует ожидать новых законодательных инициатив об использовании данного капитала на оплату медицинских услуг и текущее потребление для бедных семей, но это зависит от того, как будут развиваться другие сферы государственного социального обеспечения.

Если говорить о компонентах семейно-ориентированной политики, целью которой является комплекс мер, с одной стороны, способствующих развитию стратегий самообеспечения, с другой стороны, повышающих для них доступность программ государственной социальной поддержки, оставшихся за рамками принятых мер, то в современных российских условиях нам видится следующая их конфигурация.

А. Расширение возможностей для самообеспечения. Эта задача в значительной степени корреспондирует с общими задачами экономического развития, нацеленными на создание новых качественных рабочих мест, предполагающих высокую производительность и оплату труда. Российский рынок труда и сейчас достаточно гибок и нестандартен, правда обеспечивается это за счет широкой распространенности низкооплачиваемой неформальной занятости. Попытки легализовать неформальную часть трудовых отношений и повысить оплату труда административными методами могут привести к сокращению сегмента занятости для уязвимых категорий, к которым относятся женщины, совмещающие обязательства по воспитанию детей и занятость. Противодействовать этому могут:

1. Объединение усилий служб занятости и социальной защиты в поддержании уровня жизни безработных из уязвимых групп. Для лиц с ограниченным трудовым потенциалом наиболее эффективной видится схема поддержки, стимулирующая экономическую активность: условием предоставления определенного денежного пособия через систему социальной защиты является некоторая приемлемая форма занятости на низкооплачиваемых работах.
   
2. Преференции для безработных и молодежи из многодетных и неполных семей в активных программах занятости. Большинство регионов имеют специальные программы трудоустройства молодежи, в том числе школьников, студентов и учащихся на летний период времени, однако дети из уязвимых семей не являются приоритетной группой в таких программах. Более того, наши исследования проблем взаимодействия социальной защиты и службы занятости, проведенные в шести регионах России, позволяют сделать вывод о том, что служба занятости в части развития активных программ предпочитает не работать с уязвимыми категориями, хотя именно они, претендуя на рабочие места, требующие не очень высокого образования, могут оказаться фокусной группой для профессиональной подготовки по рабочим профессиям, дефицит которых обозначился на рынке труда.
   
3. В сельской местности - развитие возможностей самообеспечения семей с детьми, в первую очередь, за счет расширения доступности кредитных и лизинговых схем для личных подсобных хозяйств, поскольку в структуре их располагаемых ресурсов денежные и неденежные поступления от подсобных хозяйств составляют значимую часть. Товарному развитию личного подсобного хозяйства будет способствовать укрепление институтов кооперации мелких сельскохозяйственных производителей. Реализация стратегии самообеспечения в сельских местности требует образовательной и информационной поддержки, так как пока сельские семьи ограничены в доступе к информационным источникам, позволяющим освоить правила кредитования и инвестиционного развития в условиях малого бизнеса.
   
4. Развитие некоммерческих организаций, содействующих: трудоустройству трудоспособных из этих семей и их гражданскому объединению; выработка и распространение лучших практик решения специфических проблем многодетных и неполных семей.

Б. Повышение доступности и щедрости программ социальной защиты. Обзор участия семей с детьми в различных программах социальной защиты свидетельствует о том, что, имея самый высокий риск бедности, эти семьи не являются приоритетной группой в системе социальной защиты. После того, как, согласно Федеральному Закону №122-ФЗ, полномочия по назначению и выплате ежемесячного пособия бедным семьям с детьми были переданы на региональный уровень, финансирование данной программы сократилось на 9%, без учета инфляционного снижения реального содержания данных пособий. Важно подчеркнуть, что теперь размер пособия существенно дифференцирован в региональном разрезе, но в большинстве субъектов он не превышает 5% от прожиточного минимума ребенка. Наши исследования в шести субъектах РФ свидетельствуют о том, что не менее 30% ресурсов этой социальной программы попадают к небедным.

Следовательно, одним из последующих шагов активной семейной политики должна стать реформа системы ежемесячных пособий на ребенка для семей с доходами ниже прожиточного минимума, с тем, чтобы добиться сокращения числа получателей за счет тех, кто получает данное пособие, будучи небедным, и увеличения его размера для тех, кто сохраняет статус бедности. Возможны и более радикальные изменения, если система социальной защиты пойдет по пути развития специальных адресных программ для всех бедных, независимо от демографической структуры домохозяйства. Поскольку семьи с детьми имеют самые высокие риски бедности, то даже такой сценарий формирования социальной защиты, адекватной рыночному устройству экономики, следует начать с ежемесячного пособия гражданам, имеющим детей.

Анализ законодательных нормативных актов свидетельствует о том, что существующие формы поддержки семей с детьми регулируются большим числом законов, которые посвящены не отдельным уязвимым группам, а отдельным видам помощи. В результате органы социальной защиты не могут оценить эффект влияния реализуемых программ на уровень жизни получателей, а сами семьи не в состоянии разобраться в том, на участие в каких программах они имеют право, и каковы правила входа в эти программы. Наши рекомендации связаны с тем, что на региональном уровне все формы поддержки должны быть сведены в один закон, и должны предусматривать определенную гибкость в распределении ресурсов, как по времени, так и по используемым формам помощи.

Другими словами, должен быть разработан некоторый социальный пакет для семей с детьми по аналогии с социальным пакетом, сформированным для монетизации льгот. За семьей должно сохраниться право получать денежный эквивалент данного социального пакета, но не более 50% от его стоимости и при условии, что нет фактов, подтверждающих маргинальные формы социального поведения со стороны родителей. Ресурсы этого социального пакета также могут использоваться учреждениями образования, социальной защиты и здравоохранения для обеспечения гарантий доведения средств до ребенка в маргинальных семьях. Доступ семьи к ресурсам социального пакета может регулироваться требованием, предусматривающим с ее стороны выполнение определенных обязательств, которые оформляются в некоторый социальный контракт.

В условиях развития рыночной экономики поддержка бедных семей со временем станет приоритетной функцией социальной защиты, что подтверждает опыт развития европейских стран во второй половине ХХ века. Такие программы функционируют на основе контроля доходов, но для России проблемой является то, что значительная часть денежных поступлений скрыта от статистического наблюдения. Это - серьезная помеха для реализации данных программ, ее преодоление возможно в нескольких направлениях.

Во-первых, речь идет об усилении процедур контроля доходов, хотя возможности таких процедур весьма ограничены. В случае семей с детьми порядка 30% доходов невозможно проконтролировать.

Во-вторых, для регулирования таких программ можно использовать более жесткие линии бедности. В рамках научной программы НИСП мы сконструировали линию бедности, такую линию бедности, которая оказалась дешевле действующей на 30%. Методологически она предполагает:

1. балансирование питания только по калориям;
   
2. использование цен, по которым реально покупают продукты домохозяйства, расположенные на границе второй и третьей групп распределения населения по расходам в Обследовании бюджетов домашних хозяйств, ежеквартально проводимом Федеральной службой государственной статистики.

В-третьих, как уже отмечалось, доступ к ресурсам социальных программ может быть ограничен посредством социального контракта, предусматривающего выполнение определенных обязательств, и семьи, скрывающие доходы, как правило, должны лишаться такого доступа.

С таких мер можно начать выстраивать стратегию устойчивой поддержки семей.

15 - Г. Эспин-Андерсен. Снова на пути к хорошему обществу? SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. №5 Осень-зима 2006 г. с. 26.