Рубрику ведет кандидат экономических наук Руководитель Центра по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ Валерий ЕЛИЗАРОВ

Семейная политика: новости 2007 года (часть III)¹

Начало эпохи "материнского капитализма": путь от идеи до законопроекта

О новом направлении поддержки женщин-матерей - материнском капитале - впервые было сказано в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 года. Здесь же было сказано о величине капитала и направлениях распоряжения:

… И, наконец, следующее, самое действенное, на мой взгляд: мера материальной поддержки. Считаю, государство обязано помочь женщине, которая родила второго ребенка и на долгое время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалификацию. К сожалению, - и я думаю, здесь нечего стесняться, о таких вещах нужно говорить прямо, если мы хотим решить такие проблемы, - женщина в подобных случаях подчас попадает в зависимое, а иногда, прямо скажем, и в унизительное положение в семье. И государство, если оно действительно заинтересовано в повышении рождаемости, обязано поддержать женщину, принявшую решение родить второго ребенка. Должно предоставить в ее распоряжение, так сказать, первичный, базовый материнский капитал, который реально повысил бы ее социальный статус, помог бы решать будущие проблемы. И которым она могла бы распорядиться следующим образом: либо для решения жилищного вопроса, вложив его в приобретение жилья с использованием ипотеки или других схем кредитования по достижению ребенком 3-летнего возраста, либо направить эти средства на образование детей или, если захочет, положить деньги в накопительную часть своей собственной пенсии.
По мнению экспертов, размер таких государственных обязательств в денежном выражении не может быть меньше 250 тыс. рублей. И эта сумма должна ежегодно индексироваться по инфляции, конечно.
Встает вопрос о том, как быть в отношении тех семей, в которых уже есть не менее двух детей. Вопрос не праздный. И я полагаю, что депутаты примут по этому поводу взвешенное решение. …

На Совещании Совета Безопасности 20 июня 2006 года, рассмотревшем вопросы улучшения демографической ситуации, Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А.Медведев конкретизировал некоторые положения Послания-2006 и представил оценки планируемых расходов на реализацию мер по стимулированию рождаемости (без учета и с учетом затрат на материнский капитал):

… На проведение этих мероприятий без учета расходов на предоставление базового материнского капитала предполагается предусмотреть в проектах федерального бюджета и бюджетов государственных фондов на следующий год 81,7 миллиарда рублей. Это общий размер расходов. В общем объеме расходов с учетом тех расходов, которые запланированы на материнский базовый капитал, мы ожидаем, что обязательства федерального бюджета по демографическому проекту составят около 195 миллиардов рублей в год, и это без учета индексации.

… о самом принципиальном шаге - предоставлении первичного материнского капитала женщине при рождении второго ребенка. …Первые выплаты сумм базового материнского капитала, который должен быть предоставлен этим матерям на родившихся после 1 января 2007 года детей, предполагается осуществить с 2010 года, после достижения ребенком трехлетнего возраста. Эти средства могут быть использованы либо на приобретение жилья с использованием ипотеки или других форм кредитования, или на образование детей, или на пенсионное накопление женщин. Мы также должны предварительно организовать учет матерей, родивших второго ребенка в указанные сроки, в целях неукоснительного исполнения заявленных государством обязательств.

Из этого выступления Д.А.Медведева следовало, что планируемые расходы на материнский капитал намечались в размере 113,3 млрд. рублей (195 - 81,7). Этого хватило бы на чуть более 450 тысяч "материнских капиталов" по 250 тысяч рублей.

На выездном заседании Президиума Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшемся в Калуге 4 августа 2006 года, глава Минздравсоцразвития РФ М.Ю.Зурабов представил основные положения концепции закона о базовом материнском капитале:

Материнский капитал предоставляется один раз при рождении или усыновлении второго или последующих детей после 1 января 2007 года вне зависимости от даты рождения первого ребенка, при этом родившийся ребенок должен быть гражданином РФ. Полученным капиталом женщина может распоряжаться после достижения ребенком трехлетнего возраста или по прошествии трех лет с даты усыновления ребенка. Право распоряжения капиталом может быть передано отцу ребенка в случае потери такого права матерью. Материнский капитал может быть использован на решение трех основных семейных задач: приобретение жилья с использованием ипотеки или других форм кредитования, на оплату образования детей или дополнительных образовательных услуг, на формирование накопительной части трудовой пенсии. Законопроект предусматривает ежегодную индексацию материнского капитала с учетом темпов инфляции. Средства материнского капитала освобождаются от налогообложения. По словам министра, на дополнительные меры по поддержке семей с детьми на 2007 год резервируется 113 млрд. руб. под рождение вторых детей и 28,3 млрд. руб. - для финансирования обязательств государства при рождении третьего и последующего детей.

Из выступления М.Ю. Зурабова следовало, что пожелание Президента не забыть о семьях, в которых уже есть не менее двух детей, будет выполнено; планируемого увеличения расходов на материнский капитал хватило бы примерно еще на 113 тысяч новорожденных (третьих и последующих). Приятной новостью для будущих получателей капитала стало сообщение о том, средства материнского капитала освобождаются от налогообложения.

О новых мерах поддержки семьи и стимулирования рождаемости шла речь и на встрече президента с участниками третьего заседания Международного дискуссионного клуба "Валдай" (9 сентября 2006 года, Ново-Огарево)².

…И это достаточно небольшие по западноевропейским стандартам деньги, так называемый "женский капитал", это 250 тысяч рублей. В принципе, по нашим подсчетам, метр жилой площади в российских регионах стоит примерно 500 долларов, то есть самый острый вопрос для укрепления семьи сегодня с материальной точки зрения - это жилищный вопрос. И женщина будет иметь возможность внести свой вклад, собственный вклад в решение жилищного вопроса. Либо присовокупить эти деньги к своей накопительной пенсии, либо истратить их в будущем на образование детей, когда они достигают того возраста, когда можно получать высшее образование или среднее специальное образование.

Налицо попытка объяснить, почему материнский (здесь он был почему-то назван женским) капитал определен в 250 тысяч рублей. Этого должно бы хватить примерно на 18 кв. м. дешевой жилплощади в регионах (т.е в размере социальной нормы).

Идеи стимулирования рождаемости и предложенные меры, среди которых самой заметной стал "материнский капитал", при всей их внешней привлекательности и масштабности, тем не менее, вызвали немало вопросов и возражений, как у специалистов и политиков, так и у будущих получателей. Интервью и комментарии в газетах, по радио и ТВ, круглые столы и парламентские слушания - все, кто хотел и мог высказаться, получили такую возможность.

Автор этих строк, не раз и не два высказывал устно и письменно свои сомнения, вопросы, предложения. Позволю себе цитату из журнальной статьи³, опубликованной в июне 2006 года, месяц спустя после оглашения Послания-2006:

…О "базовом материнском капитале". Его величина определена в сумме 250 тыс. руб. при рождении 2-го ребенка с тремя изложенными в Послании вариантами использования:
- приобретение жилья с использованием ипотеки или других схем кредитования по достижению ребенком 3-летнего возраста,
- образование детей,
- увеличение накопительной части собственной пенсии.
Не очень понятно, почему только после трех лет, а не ранее? Зачем нужно 3 года выдерживать семью в стесненных обстоятельствах, а лишь потом разрешать улучшение?
Возможность вложить деньги в образование детей - это хорошо, но гораздо важнее знать, что можно деньги или их часть использовать и на лечение детей, если в том будет нужда. И конечно, само собой разумеется, чтобы эти расходы (на лечение-образование) разрешались не только на второго, но и на первого ребенка.
Трудно согласиться и с тем, что акцент в Послании сделан на трудностях, приходящихся на долю женщины-матери, на поддержке ее статуса. Да и капитал назван материнским, а не семейным, что было бы, на наш взгляд, куда более правильным и гендерно корректным. …

Работа над проектом закона о материнском капитале была завершена в рекордно короткие сроки, что, по нашему мнению, сказалась на качестве законопроекта. Далеко не все, что писалось и говорилось, как критического, так и конструктивного, было услышано разработчиками. Тем не менее, проект федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"⁴, представленный на заседании Правительства Российской Федерации 12 октября 2006 года, содержал в себе как развернутое изложение заложенных в президентском послании идей, так и некоторые новые моменты.

Прежде всего заметим, что ключевое понятие материнский капитал в названии закона не было упомянуто. О законе было сказано, что он

…разработан в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. в части стимулирования рождения в семье второго ребенка и регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки за счет средств материнского (семейного) капитала семьями в связи с рождением второго ребенка.

Проектом было предусмотрено предоставление права на дополнительные меры государственной поддержки не только женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка после 1 января 2007 года, но и женщинам, родившим (усыновившим) третьего или последующего ребенка после 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки.

Были перечислены обстоятельства, при которых право на дополнительные меры государственной поддержки перейдет к отцу (усыновителю) ребенка (детей): в случае смерти женщины-матери (или усыновительницы), объявления их умершими, лишения их родительских прав, а также в случае совершения ими умышленного преступления против жизни и здоровья своего ребенка (детей). В случае же смерти обоих родителей (усыновителей) ребенка (детей) или единственного родителя (усыновителя) ребенка (детей), объявления их умершими, лишения их родительских прав, совершения ими умышленного преступления против жизни и здоровья своего ребенка (детей) право на дополнительные меры государственной поддержки переходит к ребенку (детям в равных долях).

Дано определение дополнительных мер государственной поддержки (меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения). Разъяснено, что обеспечивать реализацию указанных мер государственной поддержки будет материнский (семейный) капитал - средства федерального бюджета, зачисляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

Материнский капитал получил уточняющее толкование - семейный, поскольку были предусмотрены и описаны условия приобретения права на распоряжение капиталом другими членами семьи.

Было подтверждено, что право на дополнительные меры государственной поддержки может быть реализовано не ранее, чем по истечении трех лет со дня возникновения права на них, то есть, по достижении ребенком возраста трех лет.

Для регистрации права на дополнительные меры государственной поддержки проектом федерального закона было предусмотрено создание федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. Ведение этого регистра возложено на Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы.

Кроме того, на Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы проектом федерального закона были возложены обязанности по рассмотрению заявлений о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и, соответственно, по выдаче этого сертификата, по направлению уведомлений лицам, имеющим право на дополнительные меры государственной поддержки, о результатах рассмотрения указанных заявлений.

Проектом федерального закона был устанавлен размер материнского (семейного) капитала - 250 тысяч рублей, порядок его пересмотра, а именно: размер указанного капитал будет ежегодно пересматривается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом темпов роста инфляции.

В соответствии с проектом федерального закона лицо, получившее государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, сможет принять решение о распоряжении этим капиталом в размере всей суммы материнского (семейного) капитала, либо ее части на:

• получение образования (в том числе дополнительных видов образования), за исключением образования, получение которого в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется бесплатно, любым ребенком (как родного, так и усыновленного, в том числе первого, второго и последующего ребенка). При этом возраст лица, на получение образования которого может быть направлена сумма (часть суммы) материнского (семейного) капитала, на момент начала обучения по соответствующей образовательной программе не должен превышать 25 лет;
  
• приобретение жилья на территории Российской Федерации;
  
• на формирование накопительной части трудовой пенсии женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка, либо женщины, родившей (усыновившей) третьего или последующего ребенка, если ранее она не воспользовались правом на предоставление материнского (семейного) капитала в связи с рождением второго ребенка.

Проектом федерального закона были предусмотрены основания для перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета и порядок их учета в Пенсионном фонде Российской Федерации, включая учет расходов Пенсионного фонда Российской Федерации на цели, предусмотренные проектом федерального закона.

Одновременно с рассмотренным выше законопроектом был предложен проект федерального закона "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации". Законопроектом предусмотрено освобождение от обложения налогом на доходы физических лиц сумм материнского (семейного) капитала, направляемых для обеспечения реализации дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей. При этом, статьи 219 (Социальные налоговые вычеты) и 220 (Имущественные налоговые вычеты) Налогового кодекса РФ были дополнены положениями о том, что налоговые вычеты не применяются в случаях направления средств указанного капитала на обучение, а также на строительство или приобретение жилого дома, квартиры или доли (долей) в них.

Напомню, что в соответствии с пуктом 1.2 ст.219 налогоплательщик имеет право на получение следующего социального налогового вычета:

… в сумме, уплаченной налогоплательщиком-родителем за обучение своих детей в возрасте до 24 лет, налогоплательщиком-опекуном (налогоплательщиком - попечителем) за обучение своих подопечных в возрасте до 18 лет на дневной форме обучения в образовательных учреждениях, - в размере фактически произведенных расходов на это обучение, но не более 50000 рублей на каждого ребенка в общей сумме на обоих родителей (опекуна или попечителя).

Т.е. если налогоплательщик заплатит за обучение ребенка из своих доходов 50 тыс. рублей в год, то получает право на возврат 13% от этой суммы или 6,5 тысячи рублей. Фактически расходы составят 43,5 тысячи рублей. Если на эти же цели будут направлены средства материнского капитала, то из суммы, которой можно будет распоряжаться, будут списаны все 50 тысяч рублей.

Рассмотренные выше законопроекты прошли положенные процедуры чтений и были с небольшими изменениями и уточнениями приняты.

Федеральный закон № 208-ФЗ "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"⁵ был принят Государственной Думой 17 ноября 2006 г., одобрен Советом Федерации 24 ноября 2006 и подписан Президентом 5 декабря 2006 года.

1 - Часть 1, в которой речь шла о пособиях по беременности и родам и пособиях по уходу за ребенком до полутора лет, была опубликована в Демоскопе № 273-274
Часть 2, в которой говорилось о развитии программы "Родовые сертификаты" и о введении компенсаций для оплаты услуг дошкольных учреждений, была опубликована в предыдущем номере Демоскопа № 275-276
2 - См. Стенографический отчет о встрече:
http://www.kremlin.ru/appears/2006/09/09/1930_type63376type63381_111114.shtml
3 - Елизаров В.В. Стимулирование рождаемости: от теории к практике // Уровень жизни населения регионов России. 2006. №5-6. С.102.
4 - http://www.government.ru/government/governmentactivity/ rfgovernmentsession/2006/zp12102006/m12102006/7163966.htm
5 - http://www.nalog.ru/document.php?id=24731&topic=fz_prin