Электоральный ландшафт России Часть 1	Над темой номера работали
		Николай ПЕТРОВ	Алексей ТИТКОВ

"Управляемая демократия" и число избирателей

Как известно, переписи населения в США проводятся в соответствии с первой статьей конституции страны, принятой еще в 1788 году. Столь почетное место, отведенное переписи, объясняется тем, что она давала основания для выделения избирательных округов⁴. Любые национальные выборы начинаются с распределения мандатов между регионами и нарезки округов.

Сетка российских округов 1993 года была принята в спешке и с минимальным участием регионов. Ее разрабатывал полностью обновившийся Центризбирком с привлечением ученых-экспертов. Именно настояниям последних, в частности, мы обязаны численным составом Думы. Дело в том, что по первоначальному указу в Думе должно было быть 400 депутатов и лишь из соображения кратности территориальных округов тем, что использовались в 1990 году для выборов на Съезд народных депутатов РСФСР (их было 900), была принята схема 225+225. Исходная сетка округов корректировалась дважды: более значительно в 1995 году, менее значительно - перед последними выборами, в 2003 году. Предполагалось внести изменения в распределение мест между регионами и в сетку округов и перед выборами 1999 году, но тогда для этого просто не хватило времени - депутаты не уложились в срок.

До сих пор все изменения сеток базировались не на переписной статистике, а на текущем учете, весьма неточном. Одна из причин изменения сетки округов - перераспределение мандатов между регионами. Такое перераспределение проводилось пока дважды - в 1995 году, когда по округу было отнято у Коми и Томской области в пользу Московской и Ростовской областей, и в 2003 году, когда по одному округу было добавлено Дагестану и Краснодарскому краю, а лишились округов Иркутская и Мурманская области. Вторая причина изменения конфигурации избирательных округов - движение населения, выводящее различия в численности избирателей по округам региона за пределы, определенные законом. Наконец, есть и третья причина - изменения в административно-территориальном устройстве, требующие корректировки состава округов. Все перечисленные причины - объективные. Перераспределение мандатов служит индикатором происходящих изменений в размещении населения страны. Именно в результате таких изменений за прошедшие с первых думских выборов 10 лет регионы севера Европейской части страны и Сибири потеряли четыре мандата, а регионы европейского юга и столица приобрели три.

Субъективные причины тоже бывают разными: это и так называемый джерримендеринг, или "электоральная инженерия", когда, изменяя конфигурацию округа, власти могут создавать искусственное преимущество той или иной политической силе, а в нашем случае усиливать административный контроль⁵ и желание подыграть "за" или "против" конкретного кандидата⁶ и др.

Первоначальные предложения по поводу новой конфигурации округов готовит специальная техническая группа в Центризбиркоме. Она решает простую математическую задачу перебора вариантов с целью компоновки административных районов в округа с наименьшими различиями между ними по числу избирателей. Требование закона о территориальной смежности частей избирательного округа понимается в самом примитивном варианте: районы должны быть смежными на карте (и если, к примеру, они разделены рекой, причем в пределах округа нет даже моста, это не имеет значения). Нет речи ни о цельности, ни о принципе "не навреди", в соответствии с которым менять надо по минимуму и уж если без этого никак нельзя.

Манипуляции с числом избирателей осуществляются не только на уровне территориальных избирательных округов в целях их нарезки и перенарезки, но и на уровне регионов для получения или сохранения мандатов, и на уровне всей страны для обеспечения относительно высокой явки. В двух первых случаях властям нужны "мертвые души", в последнем они рады избавиться и от живых.

Отсутствие какой-либо интриги и реального соперничества на президентских выборах 2004 года, раздававшиеся призывы бойкотировать эти выборы привели к тому, что власти серьезно обеспокоились относительно явки. Они беспокоились, собственно, не столько о том, чтобы участие в выборах превысило требуемые законом 50% (такое участие было обеспечено и на недавних думских выборах, а на президентских, как известно, явка всегда на несколько процентных пунктов выше), сколько о том, чтобы, во-первых, участие не опустилось ниже 50% ни в каком из регионов; и, во-вторых, чтобы действующий президент по возможности получил поддержку половины всех избирателей. Последняя задача при поддержке В. Путина выше 70%, которую давали социологические опросы, требовала и участия на уровне немногим выше 70%. Отсюда пресловутые "70 на 70", которые в качестве норматива якобы спустил региональным администрациям Кремль.

Неважно, были ли "нормативы по явке" едиными или разными для разных регионов, важно, что возможности у разных глав различны. Если на Кавказе ничего не стоит поднять участие почти до стопроцентного⁷ , то в столицах и региональных центрах приходилось собирать по крохам, используя все возможности: мобилизовывать студентов через ректораты; контролировать участие сотрудников, особенно учителей, заставляя их голосовать по открепительным талонам по месту работы; пускать, как в Москве, машины гражданской обороны с призывами идти на участки; требовать открепительные талоны у больных при госпитализации; устраивать распродажи и лотереи на самих избирательных участках; и др. Это помимо общефедеральной агитации ЦИК, призывов президента, патриарха и т.п. Все перечисленное относится к методам увеличения числа проголосовавших. Один из минусов такого рода механизмов повышения участия - неизбежный протест проголосовавших из-под палки или с помощью пряника. Главная форма такого протеста - голосование против всех кандидатов: "заставили голосовать, так получайте".

Участие - это дробь, в числителе которой - число проголосовавших, а в знаменателе - общее число избирателей. Увеличивать дробь можно не только увеличивая числитель, но и уменьшая знаменатель.

Что же происходит со списками избирателей между выборами, в день выборов и после выборов? Корректировка списка избирателей между декабрем 2003 и мартом 2004 года привела к тому, что ко дню выборов 14 марта число избирателей уменьшилась со 108,9 миллиона до 106,9 миллиона человек. В течение дня 14 марта текущие данные Центризбиркома показывали постоянное увеличение численности избирателей по всем регионам. По окончательным данным она составила 108,1 тысячи, то есть все-таки меньше уровня трехмесячной давности⁸.

Подобное изменение числа избирателей дает основания считать, что корректировка списков избирателей происходит в основном в одну сторону - сторону сокращения. Выехавшие, умершие, получившие открепительные талоны из учета исключаются (вероятно, исключается из списков и часть избирателей, не ходивших на несколько последних выборов), а с добавлением в список новых избирателей, достигших 18 лет и вновь приехавших, не спешат. Выгоды такой системы учета для повышения явки очевидны: недоучтенными оказываются группы избирателей, чья явка на выборах оказывается самой низкой. Избирательного права при этом никого не лишают, и отсутствующие в списках, но пришедшие проголосовать граждане исправно добавляются в списки. В результате в день выборов списочная численность избирателей увеличивается примерно на два миллиона - но увеличивается только за счет тех, кто пришел на выборы, так что явка в этой группе "дополнительных" избирателей по определению оказывается стопроцентной.

Повсеместность роста числа избирателей в день голосования позволяет говорить о том, что манипуляции со списками - отнюдь не региональная самодеятельность, а освященная центром практика. На федеральном уровне есть и еще один резерв повышения явки - это трудно учитываемые и уж никак не контролируемые граждане, голосующие за границей. В 2004 году ЦИК рапортовал об 1,3 миллиона таких избирателей, причем их участие в выборах составило 87% - на уровне передовых национальных республик.

В заключение осталось лишь оценить общие масштабы "приписок и недописок" по участию в голосовании. Итак, порядка миллиона или около одного процента избирателей по стране в целом оказались недоучтенными. Примерно столько же дает "заграница" с заявительным порядком регистрации избирателей. В регионах с так называемым контролируемым электоратом (в основном это национальные республики) проживает порядка 15% избирателей страны; участие там оказывается на 15-20 процентных пунктов выше нормального - это еще 2,5-3 процента. На круг набегает 4,5-5 процентных пунктов, что при официальных 64% дает реальную цифру на уровне ниже 60% - примерно столько, сколько и давали некоторые социологические опросы. Заметим, что порочность системы электоральных приписок, как, впрочем, и любых других регулярных, не разовых, заключается в том, что они имеют тенденцию как минимум к простому, а то и к расширенному производству.

4 - "Исчисление населения производится в течение трех лет после первой сессии Конгресса Соединенных Штатов, а затем через каждые десять лет… От каждых тридцати тысяч жителей не может быть избрано более одного представителя, но каждый штат должен иметь по крайней мере одного представителя". Конституция США.
5 - На последних думских выборах при пересмотре сетки округов Уфа, прежде составлявшая два округа, была по настоянию республиканских властей разрезана на четыре части, присоединенные к контролируемым периферийным сельским районам. Это позволило без проблем избрать по всем башкирским округам кандидатов, поддержанных президентом М. Рахимовым.
6 - Хороший депутат работает в своем округе в течение всего четырехлетнего срока и изменение состава "окученного" им округа может помешать ему воспользоваться плодами этой работы.
7 - Согласно официальным данным ЦИК, участие в выборах составило там: 97% в Кабардино-Балкарии, 96% в Ингушетии, по 94% в Чечне (!?) и Дагестане. Региональным властям, по-видимому, кажется, что 99,9% это нескромно, но, как известно, без подтасовок участие не может превысить 90 процентов с небольшим - это так называемый физиологический максимум участия.
8 - Заметим, что аналогичные по своему масштабу подвижки в списках происходили на прошлых президентских выборах 2000 года: думские выборы в декабре 1999 года дали численность 108,1 млн. избирателей, к дню президентских выборов списочная численность составляла 106,3 млн. человек, за день выборов она выросла до 109,3 млн. человек.