В.И.Мукомель

Миграционная политика, как она декларируется и реализуется федеральным центром, и по сей день остается достаточно либеральной (несмотря на противоречивость и непоследовательность). На федеральном уровне еще можно услышать призывы к иммигрантам приезжать в Россию. Чего не скажешь о региональном уровне; так как практически повсеместно власти выступают за ограничение притока мигрантов. Известные исключения – провозглашенная в свое время. Строевым готовность Орловской области принять 500 тысяч мигрантов и призыв Д.Аяцкова разместить в Саратовской области пятьдесят тысяч беженцев-косоваров – лишь подтверждают общее правило. Строев оговорил свою инициативу финансированием из федерального бюджета, а инициатива Д.Аяцова быстро заглохла, когда стало известно, что 95% опрошенных саратовцев отнеслись к призыву губернатора крайне негативно.

При анализе миграционной политики особого внимания заслуживает процесс замещения переселений на постоянное место жительства временной трудовой миграцией. Этот процесс, в который вовлечены, преимущественно выходцы из Кавказа и Центральной Азии, активно идет в последние годы в Астраханской, Оренбургской, Самарской областях. Неприятие временных трудовых мигрантов распространяется на всех мигрантов, а также иноэтнические группы, давно осевшие в регионе.

Национальная политика, напротив, децентрализуется. В отсутствие внятной национальной политики на федеральном уровне, предполагающей не только развитое законодательство, но и реалистические программы, подкрепленные финансами, региональные власти вынуждены брать на себя ответственность за состояние межэтнических отношений. Практически повсеместно основной целью региональной национальной политики является социально-политическая стабильность в данной сфере, предотвращение обострения межэтнических отношений. Поневоле, национальная политика является прагматичной. Ужесточение миграционной политики практически повсеместно сопровождается либерализацией национальной политики.

Ориентация и эффективность национальной политики в регионах определяются несколькими факторами. Во первых, огромное значение имеет экономический потенциал, возможности выделения ресурсов, направляемых на эти цели, поскольку львиная часть финансирования национальной политики в регионах осуществляется из бюджетов субъектов Федерации. Самарская область, устойчиво входящая в первую пятерку наиболее динамичных регионов России, Саратовская область могут позволить себе финансирование национальной политики в масштабах, которые не подъемны для Волгоградской или Оренбургской области.

Во вторых, имеет значение политическая ориентация руководства субъектов Федерации и политический вес оппозиции. В регионах, возглавляемых губернаторами с либеральными взглядами и слабо структурированном противостоянии левой оппозиции, национальная политика, как правило, более проработана (Самарская, Саратовская, Астраханская области). Напротив, в Волгоградской области, где сильны позиции национал-патриотов, национальная политика более декларативна. Нельзя недооценивать и личные качества лиц, отвечающих за ее проведение: достаточно эффективная национальная политика Оренбургской области во многом заслуга В.В.Амелина, возглавляющего соответствующий комитет областной администрации.

В третьих, многое зависит от силы и влияния казачества, достаточно консервативного и, как правило, не настроенного на диалог с иноверцами. Это ощущается в Волгоградской, Оренбургской областях.

В четвертых, огромную роль играют традиции мультикультурного развития региона. Типична ситуация в Астраханской области традиционно многонациональной, где толерантность к другим народам, веротерпимость, складывались веками. История Астраханского ханства, гибкая политика царских властей в отношении индийского купеческого подворья, существовавшего в Астрахани с начала XVII до середины XIX вв. (местные индусы, поклонявшиеся Кришне, пользовались личным покровительством Петра I), творчество В.Хлебникова - «Председателя Земного Шара», легендарная история о том, как в 1930-е годы астраханские татары-мусульмане сорвали попытку властей взорвать Князь-Владимирский собор создают соответствующую атмосферу для реализации национальной политики.

Правда, уповать исключительно на традиции бессмысленно: сегодня наблюдается явный дрейф Астраханской области в сторону ужесточения миграционной политики по отношению к отдельным этническим группам. Руководство области рассматривает многонациональный миграционный поток на территорию области в качестве предпосылки для межэтнических конфликтов . Опасность обострения межнациональных отношений руководство области связывает с неконтролируемой миграцией. Губернатор Астраханской области Анатолий Гужвин полагает, что каждый регион должен знать, сколько мигрантов может принять, и под это количество людей готовить работу и программу их размещения. При этом мы не должны ущемлять интересы коренных граждан. По его мнению, проблема нерегулируемых миграционных потоков, которые буквально захлестывают южные регионы, является одной из самых злободневных. Если не урегулировать эту ситуацию на федеральном уровне, то уже через 10 лет в регионе может полностью поменяться этнический состав населения. Кроме того, неконтролируемая миграция - это еще и вопрос безопасности населения, поскольку прибывающие в область люди, не имеющие работы, пополняют ряды криминального мира .

Особое внимание в последнее время было привлечено к поезду Астрахань – Душанбе, которым пользовались многие незаконные мигранты, в том числе для трафика наркотиков. Хотя вопрос о его регулярном сообщении решен, тем не менее со стороны астраханских властей в Администрацию Президента России было внесено предложение о продлении его маршрута до других регионов России, так как астраханский железнодорожный вокзал не может быть по техническим причинам накопительным пунктом для большого количества мигрантов.

Региональные власти в своей межнациональной политике повсеместно отдают приоритет стабильности. Однако пути к ней чрезвычайно различаются. Там, где у власти стоят либералы и прагматики, а левая оппозиция слаба, руководство идет на тесное сотрудничество с национальными общинами, видя в них, с одной стороны, союзников по реализации национальной политики, с другой – потенциальных избирателей. Ни губернатор Самарской области, ни мэр областного центра (противостояние которых вызвано не столько политическими, сколько личными обстоятельствами), не гнушаются выступать перед влиятельной татарской общиной на национальных праздниках на татарском языке. А губернатор Саратовской области Дмитрий Федорович Аяцков, выступая на сабантуе в 2001 г. величал себя не иначе, как Дамиром Фатыховичем.

Напротив, там где сильны позиции национал-патриотов, исполнительные власти идут на поводу общественного мнения, для которого характерны и ксенофобии. Примечательна обстановка в Волгоградской области, где «патриотические» СМИ ретранслируют обвинения казачеством властей в том, что «отсутствие национальной политики на фоне коррупции власти, засилья диаспорных кланов, "прозрачности" границ области, привело к неконтролируемой миграции, криминализации региона, экспорту войны и насилия, и вытеснению бесцеремонными пришельцами законопослушных коренных жителей из основных сфер деятельности» и констатации «серьезного межнационального кризиса с криминальным оттенком, в котором виновата коррумпированная власть» . Риторика власти, особенно законодательной, более чутко ретранслирующей общественные настроения, достаточно жесткая: «В области практически беспрепятственно функционируют преступные сообщества из числа кавказских, среднеазиатских и других диаспор, укрепляются их позиции в экономике, кредитно - денежной сфере и криминальной среде». Областная Дума предлагает резко увеличить численность милиции в Калачевском, Суровикинском, Чернышковском, Котельниковском, Октябрьском, Ленинском, Старополтавском, Палласовском и Светлоярском районах, «где проживают кавказская и среднеазиатская диаспоры. Создать на базе этих структур оперативные группы для борьбы с вооруженными преступными группировками и террористами». ГУВД области предлагается «…укрепить руководство, оперативные структуры, службу участковых уполномоченных милиции в отделах внутренних дел городов и районов, где проживает значительное количество граждан из Казахстана, среднеазиатских и кавказских диаспор, вынужденных переселенцев и лиц без гражданства; …принять дополнительные меры к увеличению плотности милицейских нарядов в местах проживания диаспор» .

Повсеместно региональные власти ограничены в своем маневре, вынуждено оглядываясь на общественное мнение, учитывая внутреннюю расстановку политических сил и социально-экономическую ситуацию, мнение федерального центра. Каждая из рассматриваемых областей юга России избрала свой путь разработки и реализации национальной политики с учетом вышеназванной специфики. И, надо констатировать, эти поиски воплотились во вполне конкретные достижения.

Попытка оформления комплексного правового акта предпринята в Волгоградской области, где принят Закон «О национальных отношениях на территории Волгоградской области» от 13 сентября 2001 года, регламентирующий отношения между гражданами различных национальностей, проживающими на территории области, а также отношения данных лиц и органов власти (ст. 1). Вместе с тем национальная политика распространяется на более широкий круг лиц, поскольку в ее задачу входит обеспечение гражданских прав и свобод не только жителей Волгоградской области, относящих себя к различным национальностям, но и лиц, временно проживающих на ее территории, создание условий для выражения их национально-культурной самобытности в интересах укрепления межнационального мира и стабильности в обществе (ст. 2).

В соответствии с Законом, права жителей в сфере национальной культуры реализуются преимущественно через национальные общественные объединения (ч. 1 ст. 9). В Законе выделяются определенные формы поддержки органами государственной власти прав ее жителей на национально-культурную самобытность (ст. 10). Органы государственной власти могут предусматривать в областном бюджете ассигнования для финансовой поддержки программ и мероприятий, которые реализуют национальные общественные объединения в сфере культуры, образования и информации, предоставлять данным объединениям льготы по налогам и сборам, зачисляемым в бюджет области, а также устанавливать для них льготные ставки арендной платы, предусмотренные для некоммерческих организаций культуры и образования (ч. 2 статьи 14). Однако эти нормы закона не реализовываются в законодательстве о бюджете. Данный Закон, в котором слабо проработаны инструменты его реализации, к сожалению, остается достаточно декларативным.

Другим путем пошли законодатели Астраханской и Самарской областей. В Астраханской области законодатели сконцентрировались на предоставлении финансовых льгот для национально-культурных обществ по арендной плате за пользование помещениями и налогам на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет. В Самарской области Законом «Об утверждении областной целевой программы "Формирование культурного потенциала устойчивого развития Самарской области" на 2002 - 2005 годы» от 3 ноября 2001 года N 68-ГД принята соответствующая областная программа. На 98,9 % программа финансируется из областного бюджета, на 0,7 % - из местных бюджетов и на 0,4 % - из привлеченных средств.

Основной пласт нормативных правовых актов по национальной политике составляют подзаконные акты. Под законными актами и (как правило, постановлениями, реже Распоряжениями губернатора) оформляются концепции национальной политики (Саратовская область), комплексные программы национальной политики (Саратовская, Самарская, Оренбургская области), специализированных программ в сфере национальной политики (Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Самарская области) (Приложение 1).

В Концепции национальной политики Саратовской области (1997) были определены основные направления реализации национальной политики в области: в политической и государственно-правовой, социально - экономической, и духовной сферах. Разработка программы "Социального и национально - культурного развития народов Саратовской области" была заявлена как одна из основных задач формирования инструментария реализации национальной политики. В Концепции национальной политики Саратовской области были сформулированы требования к такой программе и прописан механизм реализации национальной политики, который последовательно реализовывался на протяжении 1997-1999 годов.

Заслуживает внимания опыт разработки программ в Астраханской области изначально взявшей курс на разработку специализированных программ. Ключевыми направлениями политики в отношении национальных меньшинств стали: развитие традиций толерантности путем соответствующего воспитания молодежи; реализация прав национальных меньшинств на сохранение и развитие культурной самобытности, на защиту, восстановление и сохранение культурно - исторической среды обитания; стимулирование и поддержка межнационального культурного сотрудничества; поддержка деятельности национально - культурных центров и национально - культурных автономий различных уровней.

В настоящее время эти направления реализуются в рамках областных целевых программ «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма (2002 - 2005 годы)", "Развитие культуры и сохранение культурного наследия на 2001 - 2004 годы", Программы развития образования в на 1999-2005 годы, мероприятий по совершенствованию системы профессионального образования в Астраханской области.

Очень интересный подход к разработке специальных программ продемонстрирован Свердловской областью, где стратегическим направлением в сфере национальной политики стало развитие национального образования. (Отметим, что концепция формирования национально-регионального компонента содержания образования здесь была разработана еще в 1992 году).

В 1999 году был утвержден Государственный образовательный стандарт (национально - региональный компонент) образования в период детства, основного общего и среднего (полного) общего образования Свердловской области, в 2000 г. принят Государственный образовательный стандарт (национально - региональный компонент) среднего педагогического образования Свердловской области. После принятия плана мероприятий по развитию образования в области на 2000-2003 гг. можно считать, что основные контуры национально-регионального компонента образования созданы; остается разработать и внедрить национально - региональный компонент государственного образовательного стандарта среднего и высшего профессионального образования.

Повсеместно областные власти наиболее охотно оказывают поддержку национальным праздникам, фестивалям и другим пиаровским мероприятиям, которым обеспечено освещение в СМИ. В то же время имеются определенные сомнения в эффективности подобных мероприятий, несмотря на давние традиции.

Интересен опыт Свердловской области, где уже 10 лет работает единственная в России областная межнациональная библиотека (СОМБ), удовлетворяющая культурно-образовательные потребности национальных меньшинств. На базе этой библиотеки, финансово поддерживаемой исполнительной властью области, создан методический центр по контактам с общественными национальными объединениями. Межнациональная библиотека оказывает информационную поддержку специализированным национальным школам в изучении языка, истории, литературы своего народа.

Образование на языке национальных меньшинств является одним из важнейших вопросов для них и наиболее болезненным для властей: в отсутствие финансирования из федерального бюджета на эти цели, расходы по национальному образованию перекладываются на бюджеты субъектов Федерации и учредителей. Многое поэтому зависит от финансовых возможностей как региона, так и национальных общин. (В наиболее благоприятном положении находятся немецкие и еврейские общины, получающие материальную поддержку из за рубежа).

Наиболее впечатляют достижения Самарской области, где действуют 224 национальные (нерусские) школы, из них: башкирских - 6, казахских - 7, мордовских - 51, немецких - 3, татарских - 26, украинских - 4, чувашских - 87, школ со смешанным национальным составом - 40. В двух школах г. Самары открыты национальные отделения: еврейское - в школе № 41, немецкое - в школе № 44. В 1997 году открыта татарская средняя школа «Яктылык».

В области воссоздается система начального и среднего образования на национальных языках (татарском, чувашском, башкирском, казахском, мордовском, немецком, еврейском) когда они входят как предмет в региональный компонент образовательной программы или изучаются факультативно, причем как в сельских, так и городских школах. В школьный курс вводятся такие предметы, как этнография, культура родной речи, искусство перевода, национальная история и музыка, прикладное искусство, народные промыслы и ремесла, история религии. В целях приобщения граждан разных возрастных групп к истокам этнической культуры, языку и традициям в городах области (Самаре, Тольятти, Новокуйбышевске, Похвистнево, Сызрани), действуют 36 воскресных школ.

В Оренбургской области в 2001году функционировали более 200 учреждений с этнокультурным компонентом образования, в том числе: 144 общеобразовательные школы, где родной язык изучается как предмет (татарский - 78 школ, башкирский - 42, мордовский - 4, казахский – 1, чувашский – 2 школы), 36 дошкольных учреждений; 172 факультатива (татарских, казахских, башкирских, польских, немецких, чувашских, мордовских), 176 кружков (татарских, башкирских, казахских, мордовских, чувашских).

Неплохо обстоят дела и в Астраханской области, где работают 114 школ, в которых изучается родной язык (казахский – 72 школы, татарский – 25, ногайский – 9, калмыцкий – 5, немецкий – 3), 24 дошкольных учреждения. (См. Приложение 2).

В Свердловской области с 1996 года в рамках регионального компонента базисного учебного плана в программы учебных заведений стали внедряться этнокультурные образовательные курсы: "Народоведение", "Этнокультурология", "Художественная культура Урала" и т.д.

Одной из наиболее болезненных проблем является вопрос о поддержке СМИ на национальных языках. Безусловными лидерами здесь являются Самарская и Оренбургская области. В Самарской области, например, уже 10 лет работает «Радио-7», вещающее на 11 языках, выходит при поддержке Администрации области 9 национальных газет: татарская «Бердэмлек», чувашская «Самар ен», украинская «Проминь», немецкая «Волга-курьер», еврейская «Тарбут», общетюркская «Азан» с приложением на башкирском языке «Иргиз», армянская «Бари луйс», мордовская «Валдо ойме» («Чистая душа»), польская «Самара-Полония-ИНФО». (Приложение 2). Кроме того, Администрация оказывает финансовую поддержку русским газетам.

Очень серьезен и, учитывая перспективу присоединения России к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, потенциально конфликтогеген вопрос использования национальных языков в официальной сфере. В настоящее время только в Самарской области гарантируется употребление языка национальных меньшинств в местах их компактного проживания в соответствии с законодательством Российской Федерации . Проблема, правда, в нечеткой регламентации употребления языков меньшинств в федеральном законодательстве. Однако это намного лучше, чем в Волгоградской области, где Законом «О национальных отношениях на территории Волгоградской области» продекларирована необходимость сохранения общего культурного пространства на основе русского языка, а органами местного самоуправления приняты нормативные правовые акты, согласно которым наружная реклама, за исключением зарегистрированных товарных знаков, распространяется исключительно на русском языке.

Во всех регионах исполнительная власть стремится наладить конструктивное сотрудничество с представителями НКО, в первую очередь, путем создания соответствующих компетентных органов с структуре Администрации (Правительства) области, а также консультативных органов при Губернаторе. Специальные подразделения исполнительной власти, ответственные за разработку и реализацию национальной политики, созданы повсеместно (Приложение 3), причем в последнее время проявляется тенденция их подчинения областной Администрации.

Сложнее ситуация с консультативными органами, которые созданы только в Астраханской, Саратовской и Оренбургской областях. Наибольший опыт накоплен в Оренбургской области, где с середины 1990-х годов работает консультативный Совет по делам национальностей при главе Администрации, а также Межнациональный координационный совет при Комитете по межнациональным отношениям, осуществляющий научно-методическую помощь Комитету.

Значительные полномочия предоставлены в регионах Уполномоченным по правам человека, в сферу компетенции которых входят и борьба с дискриминацией по национальному, конфессиональному и иным признакам. Институт Уполномоченного создан везде, кроме Оренбургской области, однако в большинстве регионов отсутствуют наработки в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В некоторых областях (Оренбургской, Самарской) накоплен прекрасный опыт мониторинга межнациональных отношений, к которому проявляют пристальный интерес и другие субъекты. Пионером и несомненным лидером мониторинговых исследований является Оренбургская область, где областной этнологический мониторинг ведется с 1994 года, при поддержке Комитета по делам национальностей обладминистрации.

Схожий мониторинг ведется и в Самарской области, где, кроме того, наилучшим образом отлажено конструктивное сотрудничество властей со специалистами. Разработке первой региональной программы национальной политики «Возрождение», действовавшей в 1994-1998 годах, предшествовало социологическое исследование национальных отношений, проведенное в 1994 – 1996 годы Областная администрация неординарно для того времени решилась на привлечение специалистов к разработке новой национальной политики, что положительно сказалось на ее реализации. С 1997 года собирается научно-практический семинар «Этническая среда многонациональной области», участниками которого являются ученые вузов, специалисты учреждений образования и культуры, представители администрации и активисты национально-культурных организаций.

Наиболее сложным вопросом является организация взаимодействия областных властей и органов местного самоуправления при разработке и реализации национальной политики. Проблема имеет несколько аспектов. Во-первых, концентрация финансовых ресурсов региональными властями ставит в сложную ситуацию органы местного самоуправления, не обладающие необходимыми финансами. Во-вторых, определенными ресурсами обладают областные центры, но традиционное для территорий противостояние областных властей и властей областного центра затрудняет координацию их усилий. (Активность органов местного самоуправления в сфере национальной политики проявляется только в Свердловской, Волгоградской и Самарской областях).

Более эффективное взаимодействие органов госвласти и местного самоуправления является существенным потенциалом региональной национальной политики. Определенные надежды внушают, в частности, шаги по координации усилий областных властей и руководства органов местного самоуправления, предпринятые в Саратовской области, где создан Главный административный совет, в задачи которого входит «контроль за динамикой социально - политических и этно - социальных процессов в области, своевременная диагностика и предотвращение социальных конфликтов» и членами которого являются главы муниципальных образований.

Важно, однако, что в каждом субъекте финансирование национальной политики имеет свои особенности: в Оренбургской и Самарской областях – в по линии комплексной программы, в Астраханской – по областным программам, в Саратовской – по линии вышеназванной программы. Особняком стоит Волгоградская область, в которой все расходы на осуществление национальной политики идут через соответствующие профильные подразделения исполнительной власти. При этом повсеместно расходы на образование на национальных языках, культуру идут и по линии федерального бюджета.

Объем ресурсов, идущих на реализацию национальной политики важен, но не менее значима транспарентность расходов. Прозрачность финансовых потоков позволяет судить об эффективности расходования средств и, в конечном счете, об эффективности региональной национальной политики. И здесь безусловным лидером является Самарская область, бюджет которой максимально прозрачен, на другом полюсе – покрытый завесом тумана бюджет Волгоградской области, несколько лучше ситуация в Астраханской и Оренбургской областях.

***

Основные подходы к национальной политике России формировались в середине 1990-х годов, когда была принята «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 года N 909, в которой изложены общие, принципиальные подходы к разрешению проблем в сфере национальных отношений и Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ, на основе которого в настоящее время зарегистрированы 11 федеральных, более 100 региональных и около 200 местных национально - культурных автономий.

Достижения впечатляющи, однако просматриваются и определенные резервы повышения эффективности национальной политики, в первую очередь - дальнейшее развитие законодательной базы, детализация региональных программ с конкретизацией на муниципальном уровне, более тесное сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, более тщательная проработка финансовых аспектов.